Turkcell İletişim Hizmetleri A.Ş. (Turkcell)'nin dağıtım sistemindeki uygulamalarının yanı sıra ses iletimi…

Rekabet Kurumu Başkanlığından,

REKABET KURULU KARARI

A. TOPLANTIYA KATILAN ÜYELER

Başkan: Prof. Dr. Nurettin KALDIRIMCI

Üyeler: Doç. Dr. Mustafa ATEŞ, Mehmet Akif ERSİN, İsmail Hakkı

KARAKELLE, Doç. Dr. Cevdet İlhan GÜNAY, Murat

ÇETİNKAYA, Reşit GÜRPINAR

B. RAPORTÖRLER : İbrahim AYDEMİR, Ümit Nevruz ÖZDEMİR, Nur Seda

KÖKTÜRK, Özgür Can ÖZBEK, Nimet KAVAK

C. BAŞVURUDA

BULUNAN: - Türk Telekomünikasyon A.Ş.

Yıldızevler Mahallesi 738. Sokak No: 2/B Çankaya-Ankara D. HAKKINDA İNCELEME

YAPILAN: - Turkcell İletişim Hizmetleri A.Ş.

Meşrutiyet Cad. No:71 34430Tepebaşı/İstanbul

E. DOSYA KONUSU: Turkcell İletişim Hizmetleri A.Ş. (Turkcell)’nin dağıtım sistemindeki uygulamalarının yanı sıra ses iletimi piyasasında rekabeti kısıtlayıcı ve dışlayıcı davranışlarıyla Türk Telekomünikasyon A.Ş. (Türk Telekom)’nin faaliyetlerini zorlaştırdığı iddiası.

F. İDDİALARIN ÖZETİ: 05.04.2010 tarih ve 2833 sayılı başvuru dilekçesinde özetle;

 Telekomünikasyon piyasasındaki evrilme sonucu sabit hat hizmetleriyle

mobil hizmetlerin birbiriyle ikame hale gelmeleri ve bu iki piyasada faaliyet

gösteren teşebbüslerin ürettikleri pazarlama stratejilerinin ilgili ürün

pazarının ayrı ayrı değil de her iki piyasayı da içine alan tek bir pazar

olması sonucunu doğurduğu,

 Sahip olduğu maliyet avantajı, abone başına gelir yüksekliği, fiyata karşı

duyarlılığı düşük müşteri profiline sahip olması sebepleriyle rakipleri ve

müşterilerinden bağımsız bir biçimde fiyat, arz vb. ekonomik parametreleri

belirleme gücüne sahip olan Turkcell’in mobil ve sabit operatörlerin

oluşturduğu ses iletimi piyasasında hâkim durumda olduğu,

 Teşebbüslerin piyasada sabit hatları da içine alan kampanyalar

düzenlemelerinin de bu iki hizmetin birbiriyle ikame olduğunu gösterdiği, bu

kampanyalardan, kullanıcıların evden diğer sabit hatları aradıkları

EvTurkcell tarifesinde sabit hat kullanımının önüne geçilmek istendiği, mobil

şebeke kullanımının teşvik edildiği, sabit ve mobil şebekenin birbirine rakip

olduğu,

 Turkcell’in, tüketicilerin birden fazla hat kullanma alışkanlığını bir risk olarak gördüğü ve global olarak piyasada bulunan Samsung markalı çoklu sim kartlı ürünlerin Türkiye piyasasına sunulmasını, firma ile yoğun ticari ilişkisini kullanarak engellediği,

 Turkcell’in baz istasyonlarını kurduğu taşınmaz sahipleriyle yaptığı münhasır sözleşmelerinin piyasanın geneli için risk oluşturmasa da örneğin Bozcaada’da Avea İletişim Hizmetleri A.Ş. (Avea)’nin baz istasyonu kurmasını engellediği,

 Turkcell’in alıcılara yaptığı İşTcell, gnctrkcll, EvTurkcell tarifeleriyle sırasıyla kurumsal abone pazarını, genç ve öğrenci yoğun segmenti ve sabit telekomünikasyon pazarını hâkimiyeti altına aldığı, bu tarifelerin bir fayda paketi haline geldiği,

 Örneğin, İşTcell paketinin, bu paketten yararlanan kullanıcılar için bu tarifeyi kullanan diğer kullanıcılarla anlaşarak ticari fayda elde edilen bir zemin oluşturduğu, bu şekilde Turkcell’in şebeke dışsallığından faydalanarak rekabeti ortadan kaldırdığı, Turkcell’in İşTcell tarifesi ile talebin fiyat esnekliği yüksek olan müşteri gruplarına hitap ettiği ve bu pakette kâr marjının düşük olduğu, mahrum kaldığı kârları ise fiyat duyarlılığı düşük müşterilerine sunduğu hizmetlerden sübvanse ettiği,

 Hâkim operatör olan Turkcell’in şebeke etkisi sebebiyle arabağlantı ücretlerini istismar aracı olarak kullandığı; Turkcell’in şebekesinde sonlanan çağrılar için belirlenen arabağlantı ücretinin sabit şebekelerde sonlanan çağrılar için belirlenen arabağlantı ücretinden yüksek olmasını kullanarak fiyat sıkıştırması politikası uygulamakta olduğu,

 Turkcell’in şebeke içi (on-net) görüşme ücretlerini düşük ve şebeke dışı (off- net) görüşme ücretlerini yüksek tutarak iki yönden rakip faaliyetleri kısıtladığı, birinci etkinin yeni abonelerin şebeke etkisinden dolayı en çok abonesi olan operatöre yönelmesi, ikinci etkinin ise mevcut abonelerin görüşmelerini şebeke içinde yoğunlaştırması olduğu,

 Turkcell’in fiziksel olmayan ve herhangi bir ticari risk taşımayan sanal kontör satışını dağıtım ağı içinde sıkı bir şekilde kontrol etmesinin, dağıtım kanalının kontrol altında tutulmasından başka bir amaç taşıyamayacağı

belirtilerek, şikâyet dilekçesinde yer verilen ihlallerin 4054 sayılı Rekabetin

Korunması Hakkında Kanun çerçevesinde değerlendirilerek Turkcell’in şikâyete

konu eylemlerine son vermesinin sağlanması talep edilmektedir.

Türk Telekom tarafından 07.01.2011 tarih ve 191 sayı ile Kurum kayıtlarına intikal

eden ek dilekçede ise özetle şu hususlara yer verilmektedir:

 05.04.2010 tarih ve 2833 sayılı ilk dilekçenin Avea ile birlikte hazırlandığı, başvurunun Avea ile ilgili kısmının Rekabet Kurulu’nun 11.11.2009 tarih ve 09-54/1289-M sayılı kararıyla Turkcell hakkında yürütülen soruşturma kapsamında değerlendirildiği,

 Turkcell’in ihlallerinin pazar tanımından bağımsız olarak değerlendirilebileceği, ancak ses iletimi pazar tanımının Turkcell’in ihlalleri sonucu oluştuğu, sabit hat abonelerini hedef alan kampanyalar, fiyat

1

sıkıştırması ve GSM Gateway cihazı ile gerçekleştirdiği uygulamaların pazarın yakınsamasına yol açtığı, Turkcell’in GSM hizmetleri pazarındaki hâkim konumunu sabit hatlar pazarında kötüye kullandığı,

 Turkcell gibi operatörlerin Türk Telekom’dan farklı regülasyona tabi tutulmaları nedeniyle Türk Telekom’a göre rekabet avantajına sahip olduğu, Türk Telekom’un sabit pazarda tabi kılındığı ağır düzenlemeler nedeniyle GSM operatörleri lehine trafik ve abone kaybettiği,

 Turkcell’in (tarifelerinin çeşitli senaryolar çerçevesinde gerçekleştirilmiş analizlerine yer verilerek) maliyetlerinin altında fiyatlama yaptığı,

 Turkcell’in GSM gateway cihazları ile abonelerin sabit hatlardan mobil hatlara yapılan görüşmelerin mobil hatlardan mobil hatlara yapılan aramalar gibi algılanmasın sağlandığı, bu yolla müvekkil şirket gelirinin hukuka ve rekabete aykırı uygulama ile iktisap edildiği, GSM operatörlerinin FCT cihazlarını “trafik çalmak” amacıyla şebeke dışında hukuka aykırı kullanmalarının yasaklanmış olduğu,

 Turkcell’in GSM gateway cihazlarını iletişim ağının yoğun olduğu büyük şirketler, hastaneler, oteller gibi alanlarda kullanarak sabit hat işletmecisinin pazardan silinmesine yol açtığı, sunulan uygun fiyatlardan dolayı tüketicilerin tercihlerini Turkcell’den yana kullanmasının kendileri için mevcut ve potansiyel abone kaybına neden olduğu,

 Bu durumun sadece Türk Telekom için değil pazara yeni giren sabit telefon hizmeti işletmecileri için de rekabeti zorlaştırıcı olduğu,

 Bu cihazların PSTN (sabit hat)’in yok edilme riski, haksız rekabet, teknik sebepler nedeniyle Avrupa’nın bazı ülkelerinde yasaklandığı ve bazı ülkelerinde de kullanılmaması yönünde görüşe varıldığı,

 Türk Telekom’un tarifelerinin onaya tabi olduğu ancak GSM operatörlerinin azami tarifelere göre serbestçe tarife belirleyebildikleri, fiyat sıkıştırması testinde Türk Telekom maliyetleri hesaplanırken çağrı başlatma, çağrı sonlandırma, operasyonel giderler ve makul kâr toplanarak tarifelerle karşılaştırıldığı ancak GSM operatörleri için sadece çağrı sonlandırma ücretinin dikkate alındığı.

G. DOSYA EVRELERİ: Kurum kayıtlarına 05.04.2010 tarih ve 2833 sayı ile giren

başvuru üzerine yapılan inceleme sonucunda düzenlenen 10.06.2010 tarih, 2009-

2-197/BN-10-151.İA sayılı Bilgi Notu, 17.06.2010 tarih ve 10-44 sayılı Kurul

toplantısında görüşülmüş ve 10-44/764-M sayılı karar ile Turkcell İletişim Hizmetleri

A.Ş. hakkında önaraştırma yapılmasına karar verilmiştir. 5809 sayılı Elektronik

1

http://www.santralmerkezi.com/ isimli web sitesinde yer alan bilgiye göre; FCT (Fixed-to-Cellular

Terminal) cihazları, işletmelerin telefon santralinden başlatılan GSM aramalarını, sabit hatlar yerine,

GSM SİM kartları üzerinden yapılmasını sağlamaktadır. FCT, mevcut telefon santralinin harici hat

girişlerine bağlanmakta, santralin harici hat bağlantı tipine (analog/dijital/IP) göre ve işletmedeki

azami eşzamanlı GSM çağrı sayısına göre birden fazla SİM kartı kullanımına imkan verecek şekilde

ayarlanabilmektedir. FCT cihazları, Sabit Cep Terminali (SCT) , GSM Terminali, GSM Gateway,

Sabit GSM Terminali veya Sabit Hücre Terminali olarak da anılmaktadır. İşletme telefon

santralinden FCT kullanmadan başlatılan GSM aramalarında sabit hat işletmecisi (Türk Telekom) bu

çağrı için GSM operatörüne arabağlantı ücreti ödemekte ve ödediği bu bedeli abonesine

yansıtmakta olduğundan işletmeler bu cihazı kullanarak telefon giderlerinden tasarruf etmektedir.

Haberleşme Kanunu’nun 7. maddesi uyarınca Bilgi Teknolojileri ve İletişim Kurumu’ndan 08.06.2010 tarih ve 2745 sayılı yazı ile görüş talep edilmiş, akabinde BTK tarafından gönderilen 10.12.2010 tarih ve 9349 sayılı görüş Kurum kayıtlarına intikal etmiştir. Türk Telekom tarafından gönderilen ek dilekçe 07.01.2011 tarih ve 191 sayı ile Kurum kayıtlarına girmiştir. Yapılan inceleme sonucunda hazırlanan 18.01.2011 tarih ve 2009-2-197/ÖA-11-151.İA sayılı Önaraştırma Raporu, 21.01.2011 tarih ve REK.0.06.00.00-110/41 sayılı Başkanlık Önergesi ile 11-06 sayılı Kurul toplantısında görüşülerek karara bağlanmıştır.

H. RAPORTÖRLERİN GÖRÜŞÜ: İlgili Rapor’da; Turkcell İletişim Hizmetleri A.Ş. hakkında, 4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’un 41. maddesi uyarınca soruşturma açılmasına gerek olmadığı ifade edilmiştir.

I. İNCELEME VE DEĞERLENDİRME

I.1. Bilgi Teknolojileri ve İletişim Kurumu (BTK) Görüşü

Kurumumuza 10.12.2010 tarih ve 9349 sayı ile giren BTK görüşü, “Bilindiği üzere şirketler tarafından yapılan şikâyetlerin somut olaylar bazında, ekonomik ve hukuki gerekçelerini de içeren gerekli açıklamalar ile birlikte sunulmasının Kurumlar tarafından yapılacak incelemelerin etkinliği açısından büyük önem arz ettiği değerlendirilmektedir. Türk Telekom’un başvuru dilekçesinin bu çerçevede yapılmadığı düşünülmekle birlikte tarafınızca yapılacak değerlendirme açısından söz konusu başvuru dilekçesinde yer alan iddialara ilişkin görüşlerimiz aşağıda alt başlıklar halinde sunulmaktadır.” ifadesi ile başlamaktadır. Söz konusu görüşün ilgili bölümlerine iddiaların değerlendirildiği bölümlerde ayrıntılı bir biçimde yer verilmiştir.

I.2. İlgili Pazar

Başvuru konusu dilekçede sabit hatların ve mobil hatların birbirine ikame olduğu, telefon hizmetleri piyasasının toplamda büyüdüğü bununla birlikte telefon kullanımının sabit hattan mobil hatlara doğru kaydığı ve pazarın mobil ve sabit operatörleri içine alan ses iletimi pazarı olarak değerlendirilmesi gerektiği ifade edilmiştir. Ancak aşağıda iddiaların değerlendirildiği bölümde de görüleceği üzere mevcut iddiaların değerlendirilmesi açısından herhangi bir pazar tanımı yapılmasına gerek görülmemiştir. Nitekim Türk Telekom tarafından gönderilen ek dilekçede de “Turkcell’in ihlallerinin pazar tanımından bağımsız olarak değerlendirilebileceği” ifade edilmektedir. Bu bakımdan, mevcut dosya özelinde ilgili pazar tanımlanmasına gidilmeden farazi bir pazarda Turkcell’in hâkim durumda bulunduğu varsayımı altında iddialar değerlendirilmiştir.

I.3. İddiaların Değerlendirilmesi

Önaraştırma açılmasına temel teşkil eden şikâyet kapsamında Kurumumuza intikal eden dilekçelerde iddia edilen hususlar aşağıdaki başlıklar altında değerlendirilmiştir:

 Turkcell’in cihaz tedarikçilerine baskıcı uygulamalar gerçekleştirdiği iddiası,

 Turkcell’in taşınmaz sahipleriyle münhasır kira sözleşmeleri imzaladığı

iddiası,

 Alıcılara yönelik uygulamalarla rekabet ihlali yaratıldığı iddiası,

 Turkcell’in şebeke içi ve şebeke dışı ücretler arasındaki farkı kullanarak

rekabeti kısıtladığı iddiası,

 Dağıtım kanalının rakiplere kapatıldığı iddiası,

 GSM Gateway cihazlarının kullanımı yoluyla hâkim durumun kötüye

kullanıldığı iddiası.

I.3.1. Turkcell’in Cihaz Tedarikçilerine Baskıcı Uygulamalar Gerçekleştirdiği İddiası

Önaraştırma konusu başvuruda, Turkcell’in, tüketicilerin birden fazla hat kullanma alışkanlığını bir risk olarak gördüğü ve global olarak piyasada bulunan Samsung markalı çoklu sim kartlı ürünlerin Türkiye piyasasına sunulmasını, firma ile yoğun ticari ilişkisini kullanarak engellediği iddia edilmiştir.

BTK görüşünde iddiaya ilişkin olarak;

 Çift sim kartı kullanımına destek veren Samsung başta olmak üzere birçok

marka cep telefonu modelinin piyasaya arz edilmiş olduğu,

 2008 yılında kayıt altına alınan toplam 15.881.096 adet elektronik cihazın

2.125.526 tanesinin çift sim kartı desteklediği,

 2009 yılı itibariyle ise kayıt altına alınan 14.277.867 elektronik cihazdan

4.164.318’inin çift sim kartı desteklediği ve bunun %96 civarında bir artışa

tekabül ettiği,

 Ayrıca tüketicilerin çift sim kartı kullanma ihtiyacına ilişkin olarak; 2010

yılında BTK tarafından yapılan arabağlantı ücretlerinin ortalamada %53

oranında düşürüldüğü, sabitten sabite ve sabitten mobile azami tarifelerin 40

kr/dk‘a düşürüldüğü ve 25.03.2009 tarihli 2009/DK-07/149 sayılı Bilgi

Teknolojileri ve İletişim Kurulu kararı ile Turkcell için şebeke içi perakende

ücretlerinin çağrı sonlandırma ücretlerinin altında olmamasının sağlanarak

şebeke içi ve şebekeler arası ücretler arasındaki farkın azaltılmaya

çalışıldığı düzenlemeler sıralanarak, bu düzenlemeler sonucu çift sim kartı

kullanma ihtiyacının önceki senelere göre azaldığı

ifade edilmiştir.

BTK görüş yazısından yalnızca 2008 ve 2009 yıllarında toplam 6.289.844 adet çift sim kartı destekleyen cihazın piyasaya sürüldüğü anlaşılmaktadır. Buna göre, 2008 yılında piyasaya sürülen cihazların %13,38’i, 2009 yılında piyasaya sürülen cihazların ise %29,17’si çift sim kartı desteklemektedir. Bu veriler ve çift sim kartlı telefon talebinin BTK düzenlemeleri sonucu azalışı dikkate alınarak, cihaz tedarikçilerine baskıcı uygulamalar gerçekleştirerek çift sim kartlı cihazların piyasaya sürülmesini engellediği iddiasının gerçekçi olmadığı değerlendirilmiştir. I.3.2. Turkcell’in Taşınmaz Sahipleriyle Münhasır Kira Sözleşmeleri İmzaladığı İddiası

Başvuruda yer verilen bir diğer iddia ise Turkcell’in baz istasyonlarını kurduğu taşınmaz sahipleriyle yaptığı münhasır sözleşmelerinin piyasanın geneli için risk oluşturmasa da Bozcaada gibi bazı yerlerde Avea’nın baz istasyonu kurmasını engellediğidir.

Benzer bir iddianın değerlendirildiği 22.04.2009 tarih ve 09-17/381-90 sayılı Rekabet Kurulu kararında ilgili BTK düzenlemelerine yer verilerek, Turkcell ve hisselerinin tamamına sahip olduğu Kule A.Ş.’nin şikâyete konu uygulamalarının halihazırda yürürlükte bulunan BTK’nın Ortak Yerleşim ve Tesis Paylaşımına İlişkin

Usul ve Esaslar Hakkında Tebliğ’i hükümleri nedeniyle 4054 sayılı Kanun’un 4. ve 6. maddeleri bakımından bu aşamada bir sakınca içermediği; dolayısıyla söz konusu şikâyete ilişkin olarak 4054 sayılı Kanun kapsamında bir işlem tesis edilmesine gerek bulunmadığına hükmedilmiştir.

Mevcut şikâyet ile ilgili BTK görüşünde Avea’nın Bozcaada’da baz istasyonu kuramadığı iddiasına ilişkin olarak, Kültür ve Turizm Bakanlığı, Kültür Tabiat Varlıklarını Koruma Yüksek Kurulu’nun 19.06.2007 tarih ve 278 sayılı İlke Kararı’na göre adanın sit alanı olmasının baz istasyonu kurulmasına engel olmadığı, mevcut durum itibariyle doğal sit alanı ilan edilmiş olan Bozcaada’da iki adet Avea 2G sistemi, bir adet Turkcell 3G Sistemi ve 3 adet Turkcell 2G sistemi ve 4 adet Vodafone 2G sisteminin çalışır durumda bulunduğu ifade edilmiştir. Buna ek olarak BTK tarafından yayımlanan Anten ve Ortak Anten Sistem ve Tesislerinin Kurulmasına ve Kullanımına İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik’in 5.

2

maddesinde “Hücresel sistemlere ait yayınlar, işletmeciler tarafından etüt ve inceleme yapılarak Kurumun onayına sunulmuş ve onaylanmış emisyon noktalarından yapılır. Hücresel bir sistem kuracak olan işletmeci, hedeflenen kapsama alanını karşılayacak şekilde bu Yönetmeliğin yayımı tarihinden önce kurulmuş anten sistem ve tesisi olması durumunda ve teknik kapasite olarak imkan dahilinde olmak kaydıyla, yeni kurulacak anten sistemini, mevcut anten sistem ve tesisine kurmakla, mevcut işletmeci de sistemini yeni işletmeciye açmakla yükümlüdür.” hükümleri uyarınca Avea’nın Turkcell’den Bozcaada’da bulunan tesisi paylaşma talep edebilme hakkına sahip olduğu ve tesis paylaşımına ilişkin olarak bir uzlaşmazlık yaşandığında operatörlerin BTK nezdinde uzlaştırma süreci başlatma hakkına sahip olduğu belirtilmiştir.

Türk Telekom tarafından Rekabet Kurulu’nun daha önce aldığı karardan farklı bir iddianın öne sürülmediği ve konuya ilişkin BTK görüşü dikkate alındığında iddianın reddedilmesi gerektiği sonucuna varılmıştır.

I.3.3. Alıcılara Yönelik Uygulamalarla Rekabet İhlali Yaratıldığı İddiası

Bu başlık altında Turkcell tarafından uygulanan bazı tarifelere örnek olarak yer verilmiştir. Başvuru konusu dilekçede yoğunlukla sabit hatların hedeflendiği görüldüğünden EvTurkcell tarifesine ilişkin iddialar ilerleyen bölümlerde ayrıca incelenmiştir.

Bu noktada, örnek olarak verilen İşTcell tarifesine ilişkin değerlendirme yapmanın uygun olduğu kanaatine varılmıştır. Bu tarifeye yönelik olarak, İşTcell paketinin, bu paketten yararlanan kullanıcılar için bu tarifeyi kullanan diğer kullanıcılarla anlaşarak ticari fayda elde ettiği bir zemin oluşturduğu, bu şekilde Turkcell’in şebeke dışsallığından faydalanarak rekabeti ortadan kaldırdığı, Turkcell’in İşTcell tarifesi ile talebin fiyat esnekliği yüksek olan müşteri gruplarına hitap ettiği ve bu pakette kâr marjının düşük olduğu, mahrum kaldığı kârları ise fiyat duyarlılığı düşük müşterilerine sunduğu hizmetlerden sübvanse ettiği iddia edilmiştir.

Rekabet Kurulu’nun 04.11.2010 tarih ve 10-69/1450-550 sayılı kararında Turkcell’in İşTcell paketini ve bu pakette yer alan İşteKazan Programı kapsamındaki uygulamaları 4054 sayılı Kanun’un 6. maddesi kapsamında değerlendirilmiş ve 2

Hücresel sistem Yönetmeliğin 4(g) maddesinde “Belirli bir coğrafi hizmet alanını kapsayan hücrelerden oluşan, kamu haberleşmesine yönelik telekomünikasyon hizmeti sunmak üzere kurulmuş olan telsiz şebekeleri” olarak tanımlanmıştır.

münhasırlık yaratabilecek nitelikte düzenleme ve uygulamalardan kaçınılması gerektiği hususunda aynı Kanun’un 9. maddesinin üçüncü fıkrası uyarınca Turkcell İletişim Hizmetleri A.Ş.’ye görüş bildirilmesine hükmedilmiştir.

Bu iddiada da şikâyetçi tarafından Rekabet Kurulu’nun yakın zamanda aldığı söz konusu kararın içeriğinden farklı bir durumun ortaya konmadığı anlaşıldığından iddianın reddedilmesi gerektiği sonucuna varılmıştır.

I.3.4. Turkcell’in Şebeke İçi ve Şebeke Dışı Ücretler Arasındaki Farkı Kullanarak Rekabeti Kısıtladığı Hususu

Turkcell’in şebeke içi (on-net) görüşme ücretlerini düşük ve şebeke dışı (off-net) görüşme ücretlerini yüksek tutarak iki yönden rakip faaliyetleri kısıtladığı, birinci etkinin yeni abonelerin şebeke etkisinden dolayı en çok abonesi olan operatöre yönelmesi, ikinci etkinin ise mevcut abonelerin görüşmelerini şebeke içinde yoğunlaştırması olduğu iddia edilmektedir. Ayrıca hâkim operatör olan Turkcell’in şebeke etkisi sebebiyle arabağlantı ücretlerini istismar aracı olarak kullandığı ifade edilmektedir.

BTK tarafından verilen görüşte Türk Telekom iddiaları kapsamında GSM sektörüne ilişkin BTK düzenlemeleri hakkında da değerlendirmelere yer verilmiştir. Buna göre, arabağlantı ücretlerinin ilk olarak 2004 yılında BTK tarafından düzenlendiği, mobil pazarda yaklaşık %60’lık pazar payına sahip olan ve çağrı sonlandırma piyasasından etkin piyasa gücüne (EPG) sahip işletmeci olan Turkcell için 2004’te 15,6 kr/dk olan arabağlantı ücretinin 1 Nisan 2010’dan itibaren 3,13 kr/dk olarak belirlendiği, bu şekilde Kurumun erişim yükümlüsü işletmeciler için tarifeleri maliyet esaslı belirleme yükümlülüğü getirebilmesi hükmü kapsamında söz konusu ücretlerin maliyetlere yaklaştırıldığı ifade edilmiştir. Arabağlantı ücretlerindeki bu düşüş ile bir operatöre ait abonelerin diğer operatör abonelerini daha uygun tarifelerden aramalarına olanak sağlandığı bunun da diğer mobil operatörlere giden trafik miktarının 2005-2009 yılları arasında altı kattan fazla artması şeklinde kendini gösterdiği ifade edilmiştir.

Anılan şikâyete ilişkin olarak BTK görüşünde ele alınan bir diğer husus ise şebeke içi ve şebeke dışı azami ücret tarifelerindeki değişimdir. Mart 2006’da 1,079 TL/dk olarak BTK tarafından belirlenen azami tarife Nisan 2010’da 40 kr/dk’ya düşürülmüştür. Azami tarife çizelgesinin, 6 ayda bir yeniden değerlendirilerek onaylandığı belirtilmektedir. Bu uygulamanın amacının, işletmecilerin şebeke içi ücretler ile şebekeler arası ücretler arasında aşırı fark oluşturmasının önüne geçilmesi olduğu vurgulanmaktadır.

Buna ek olarak, 25.03.2009 tarihli 2009/DK-07/149 sayılı Bilgi Teknolojileri ve İletişim Kurulu kararında Turkcell’in diğer işletmecilere uyguladığı dakika başına ağırlıklı ortalama çağrı sonlandırma ücretinin (toptan ücretin), her bir abonelik paketi bazında kullanıma bağlı olarak ortaya çıkan dakika başına ortalama şebeke içi tarifeleri (perakende ücreti) geçmemesinin sağlanmasına yönelik tedbirlerin Turkcell tarafından alınmasının gerekli olduğu hükmüne varıldığına yer verilmiş, bu şekilde Turkcell’in şebeke içi ve şebekeler arası ücretler arasında yüksek bir marj oluşturma ihtimalinin ortadan kaldırılmaya çalışıldığından bahsedilmiştir.

Ayrıca, sabit ve mobil şebekelerin birbiri ile etkin bir şekilde rekabet edebilmesinin anılan 25.3.2009 tarihli 2009/DK-07/149 sayılı karara ilişkin revize çalışmaları kapsamında sağlanmaya çalışıldığı belirtilmiştir.

Bu noktada Turkcell gibi operatörlerin Türk Telekom’dan farklı regülasyona tabi tutulmaları nedeniyle Türk Telekom’a göre rekabet avantajına sahip olduğu, Türk Telekom’un sabit pazarda tabi kılındığı ağır regülasyonlar nedeniyle GSM operatörleri lehine trafik ve abone kaybettiği, Turkcell’in tarifelerinin analizlerine yer verilerek maliyetlerinin altında fiyatlama yaptığı iddialarının da değerlendirilmesi gerekmektedir.

Ancak, sabit ve mobil telekomünikasyon otoritelerinin farklı regülasyona tabi tutulmalarının kanun koyucu tarafından telekomünikasyon sektörünü düzenlemekle görevlendirilmiş olan BTK’nın tasarrufunda olduğunu belirtmek gerekmektedir.

I.3.4.1. Ev Turkcell Kampanyası

Öte yandan, şikâyetçinin 21.07.2010 tarih ve 5698 sayı ile giren dilekçesinde hakkında ihlal oluşturduğuna ilişkin iddialara yer verilen Kamu Her Yöne 1200 tarifesi, Rekabet Kurulu’nun 04.03.2010 tarih ve 10-21/271-100 sayılı kararına da konu olmuştur. Kurul, ayrıntılı bir inceleme sonucunda Turkcell’in BizBize Kamu 1200 tarife alt seçeneği kapsamındaki uygulamalarının fiyat sıkıştırması ya da yıkıcı fiyat yoluyla bir rekabet ihlali oluşturmadığı sonucuna ulaşmıştır.

Turkcell’in sabit hatlara yönelik tarifelerinin maliyetlerinin altında kaldığına ilişkin iddia ise kapsamlı bir biçimde ele alınmıştır. Bu bağlamda, iddia edilen ihlalin türünden bağımsız olarak Turkcell’in hâkim durumda olduğu varsayılan farazi pazardaki eylemlerinin rakiplerini dışlamaya yönelik olup olmadığı incelenmiştir. Yapılan incelemede, hem şikâyet dilekçesinde açıkça zikrediliyor olması hem de doğrudan sabit hatları hedeflemesi nedeniyle EvTurkcell kampanyası baz alınmıştır.

I.3.4.1.1. Ev Turkcell Kampanyasına İlişkin Bilgiler

Turkcell’den gelen bilgiye göre; tüm bireysel ön ödemeli ve faturalı hat sahibi Turkcell abonelerinin katılabileceği EvTurkcell kampanyası, 20 Mart 2008 tarihinde uygulanmaya başlanmıştır. Kampanya kapsamında, Turkcell abonelerine, 8008 sesli yanıt sistemini aramak suretiyle tanımlatacakları alandan (lokasyondan) sabit hatlara doğru yapacakları aramalarda bir takım faydalar sunulmaktadır.

Kampanyanın başlangıç tarihi itibariyle,

- Faturalı hat sahibi abonelere, aylık KDV dahil 7,5 YTL ödemeleri karşılığında, tanımlanan alandan yapacakları aramalarda yurt içi sabit hatlarla bir ay boyunca dakikası KDV dahil 5 Ykr’a konuşma hakkı,

- Ön ödemeli hat sahibi abonelere ise, 20 Mayıs 2008 tarihine kadar kontör yükleme şartı aranmaksızın, bu tarihten sonra ise her ay 250 kontör yüklemek suretiyle tanımlanan alandan yapacakları aramalarda yurt içi sabit hatlarla dakikası 1 kontöre konuşma imkânı sağlanmaktaydı. Ancak, 250 kontör yükleme şartı daha sonra kaldırılmış ve kampanya kapsamında sunulan faydadan yararlanmak için ön ödemeli aboneler hiçbir zaman 250 kontör yüklemek zorunda kalmamışlardır.

Kampanyaya katılım 2 milyon kişi ile sınırlandırılmıştır. Kampanya, yukarıda yer verilen koşullarla 10 Haziran 2009 tarihine kadar uygulanmıştır. Kampanya koşulları, 11 Haziran 2009 tarihinden itibaren 31 Aralık 2009 tarihine kadar geçerli olmak üzere aşağıdaki gibi değiştirilmiştir;

- Faturalı hat sahibi abonelere, aylık KDV ve ÖİV dahil 6 TL ödemeleri karşılığında, tanımlanan alandan yapacakları aramalarda kullanabilecekleri aylık 400 dakika

konuşma süresi (faturalı EvTurkcell paketi) tanınmış, 400 dakikanın bitmesi halinde yapacakları görüşmelerin ücreti (paket aşım ücreti), dakikası KDV ve ÖİV dahil 6 kr olarak belirlenmiştir.

- Önödemeli hat sahibi abonelere sağlanan, tanımlanan alandan yapacakları aramalarda yurt içi sabit hatlarla dakikası 1 kontöre konuşma imkanı devam ettirilmiş; bunun yanında dileyen abonelere 35 kontör karşılığında tanımlanan alandan yapacakları aramalarda yurt içi sabit hatlarla yapılacak aramalar için 30 gün geçerli olacak 400 dakika konuşma süresi (ön ödemeli EvTurkcell paketi) elde etme imkanı tanınmıştır. Bu 400 dakikanın bitmesi halinde yapacakları görüşmelerin ücreti (paket aşım ücreti) ise, dakikası 1 kontör olarak belirlenmiştir. Kampanyaya katılım, faturalı hat sahibi aboneler için 300.000, ön ödemeli hat sahibi aboneler için 750.000 kişi ile sınırlandırılmıştır. Ayrıca, 30 Temmuz 2009 tarihinden geçerli olacak şekilde, 3G şebekesini kullanan abonelerin de anılan kampanyadan faydalanabilmesi sağlanmıştır.

13 Ekim 2009 tarihinden itibaren geçerli olacak şekilde, ön ödemeli hat sahibi abonelere tanınan, tanımlanan alandan yapacakları aramalarda yurt içi sabit hatlarla dakikası 1 kontöre konuşma imkanı, 5 dakikası 2 kontör olarak değiştirilmiş; ayrıca, ön ödemeli EvTurkcell paketinin paket aşım ücreti, de 5 dakikası 2 kontör olarak değiştirilmiştir.

Bahse konu kampanya 31 Mart 2010 tarihine kadar uzatılmıştır.

28.01.2010 tarihinden itibaren geçerli olacak şekilde 400 dakika görüşme imkânı sağlayan ön ödemeli EvTurkcell paket ücreti 39 kontör olarak değiştirilmiş ve paketler 30 günde bir otomatik yenilenir hale getirilmiştir.

Bilgi Teknolojileri ve İletişim Kurulu’nun TL’ye dayalı tarife sistemine geçişe yönelik kararı doğrultusunda, 01.04.2010 tarihinden itibaren geçerli olacak şekilde,

- Önödemeli ve faturalı EvTurkcell paket ücreti 7,5 TL olarak,

- Önödemeli EvTurkcell paketinin paket aşım ücreti 5 dakikası 50 kr olarak değiştirilmiş,

- Paketsiz ön ödemeli abonelerin kampanya kapsamında tanımlanan alandan yapacakları aramalarda yurt içi sabit hatlarla görüşme süresi 5 dakikası 50 kr olarak değiştirilmiş ve kampanya aynı şartlarla 31 Ağustos 2010 tarihine kadar uzatılmıştır.

1 Eylül 2010 tarihinden itibaren geçerli olacak şekilde, paketsiz ön ödemeli EvTurkcell kampanyasının ücretlendirme periyodu ile ön ödemeli EvTurkcell paketinin paket aşım ücretlendirme periyodunda değişiklik yapılmış, ilk 60 saniye 40 kr, 61 saniyeden 300 saniyeye kadar 10 kr olacak şekilde değiştirilmiş ve kampanya 30 Kasım 2010 tarihine kadar uzatılmıştır.

16 Kasım 2010 tarihi ile 30 Ocak 2011 tarihleri arasında geçerli olacak ön ödemeli hat sahibi abonelere yönelik olarak, aylık KDV ve ÖİV dahil 5 TL’ye, tanımlanan alandan yurt içi sabit hatlarla 250 dakika konuşma imkanı sağlanan “Küçük EvTurkcell Paketi” sunulmaya başlanmıştır. Paket aşım ücreti 5 dakikası 25 kr’tur. EvTurkcell kampanyasının bitiş tarihi 31 Ocak 2011’dir.

390

I.3.4.1.2. Fiyat Sıkıştırması İddialarının Değerlendirilmesi

Önaraştırmaya konu iddialardan biri de Turkcell’in ara bağlantı ücretlerinden daha düşük perakende tarifeler uygulayarak fiyat sıkıştırması yaptığı yönündedir. Hâkim durumdaki teşebbüslerin fiyatlamaya ilişkin eylemlerinin değerlendirilmesinde fiyat- maliyet analizleri kullanılmaktadır. Rekabet literatürüne göre analizde kullanılan maliyet ölçütleri artan maliyet ölçütleri olmakta ve artan maliyet, firmanın maliyeti hesaplanan ürün dışındaki üretimi sabitken, üretim miktarındaki herhangi bir değişikliğin maliyetlerde yarattığı etki olarak tanımlanmaktadır.

Nitekim Rekabet Kurulu, 04.03.2010 tarih ve 10-21/271-100 sayılı kararında “Turkcell’in tarifelerini diğer GSM şebekelerine girdi olarak temin ettiği ara bağlantı ücretinin altında belirlediği ve bu bağlamda fiyat sıkıştırması yoluyla hâkim durumunu kötüye kullandığı iddiası” nı değerlendirirken yalnızca, bir artan maliyet kalemi olan, ara bağlantı ücretlerini dikkate almıştır. Bu bağlamda mevcut dosya bakımından Turkcell’in maliyet-altı fiyatlandırma yapıp yapmadığına ilişkin yapılacak analizde de Turkcell’in abone başı geliriyle ara bağlantı gideri karşılaştırılacaktır. Aşağıdaki tabloda değerlendirmeye esas alınacak arabağlantı ücretlerine yer verilmektedir:

Tablo 1: Turkcell’in Türk Telekom’a Ödediği Ara Bağlantı Ücretleri (Kr)

Ücretler Mart 2008-19 Ağu 2008 20 Ağu 2008- 31 Mart Nisan 2010‘dan

2010 bugüne

Alan içi 1,89 1,70 1,70

Alan dışı 3,00 2,70 2,24

Tablodan da görüldüğü üzere alan içi ve alan dışı olmak üzere iki farklı ara bağlantı

3

ücreti uygulanmaktadır.

4

Temmuz 2009 – Aralık 2010 dönemine ilişkin fiyat-maliyet analizleri aşağıdaki tablolarda özetlenmektedir.

Tablo 2: Temmuz 09- Kasım 2009 dönemi Ev Turkcell Tarifesi Kapsamında Toplam Abone Sayısı, Süre, Abone başına Trafik, Dakika Başına Gelir, Arabağlantı Maliyeti, Net Gelir/Gider-Faturalı

Abone Dakika Dakika

Aktif Abone Net

Kullanım Başına Başına Başına

Abone başına Gelir

(dk) Gelir Gelir Maliyetler

Sayısı Trafik-dk /Gider

[5] (dk/kr) (kr)

(TL)

(…..) (…..) (…..) (…..) (…..) (…..) Temmuz 09

2,70

Eylül 09

2,70

3 Turkcell tarafından görüşmelerin alan içi ve alan dışı dağılımı hakkında bilgi gönderilmediğinden, değerlendirmenin ihtiyatla yapılabilmesini teminen Turkcell’in arabağlantı ücretlerinin tamamının alan dışı olduğu varsayılacaktır.

4

Bu dönemin analiz edilmesinin sebebi Turkcell tarafından EvTurkcell kampanyasına ilişkin olarak yalnızca bu döneme ilişkin verilerin sunulabiliyor olmasıdır. Temmuz 2009–Aralık 2010 dönemi arasında yer alan Aralık 2009 verileri de Turkcell tarafından sunulamadığından analiz yapılamamıştır.

5

Bu rakam ilgili döneme ait abonelik bedelinin (6 TL) KDV ve ÖİV’den arındırılması ile bulunmuştur.

Kasım 09

2,70

Süre, Abone başına Trafik, Dakika Başına Gelir, Arabağlantı Maliyeti, Net Gelir/Gider- Önödemeli

Sayısı 6

Yukarıdaki tabloda Ekim ve Kasım aylarında dakika başına giderin dakika başına geliri aştığı görülmektedir. Yukarıda, dakika başına maliyetler hesaplanırken ihtiyatlı bir yaklaşım ile tüm aramaların, tarifesi yüksek olan alan dışı arama olarak dikkate alındığı belirtilmişti. Bu ihtiyatlı varsayım bir ölçüde değiştirilerek, örneğin Ekim ayında %80 alan dışı, %20 alan içi görüşme yapıldığı, Kasım ayında ise %95 alan dışı, %5 alan içi görüşme yapıldığı düşünülürse, yine gelirin gideri karşıladığı görülmektedir. Bu nedenle Temmuz-Kasım 2009 dönemi incelendiğinde maliyet altı fiyatlama yapıldığını söylemek mümkün görünmemektedir.

Tablo 4: Ev Turkcell Küçük Paket-250 dk Tarifesi Kapsamında Toplam Abone Sayısı, Süre, Elde Edilen Gelir, Dakika Başına Gelir, Arabağlantı Maliyeti, Net Gelir/Gider

Dakika

Dakika Net

Abone Konuşma Başına

Aylar Gelir (TL) Başına Gelir/Gider

Sayısı Süresi (dk) Maliyetler

Gelir (kr) (kr)

(kr)

Kasım 2010 (…..) (…..) (…..) (…..) 2,24 (…..) Aralık 2010 (…..) (…..) (…..) (…..) 2,24 (…..)

430

Tablo 5: Ev Turkcell-400 dk Tarifesi Kapsamında Toplam Abone Sayısı, Süre, Elde Edilen Gelir, Dakika Başına Gelir, Arabağlantı Maliyeti, Net Gelir/Gider

Dakika

Dakika Net

Abone Konuşma Başına

Aylar Gelir (TL) Başına Gelir/Gider

Sayısı Süresi (dk) Maliyetler

Gelir (kr) (kr)

(kr)

Şubat 2010 (…..) (…..) (…..) (…..) 2,70 (…..)

6

Önödemeli abonelerin faydalandığı kampanyaya ilişkin olması nedeniyle abone başına gelir hesaplanırken ilgili döneme ilişkin birim kontör ücretleri kampanya bedeli olan 35 kontör ile çarpıldıktan sonra KDV ve ÖİV‘den arındırılmıştır.

Başına Gelir, Arabağlantı Maliyeti, Net Gelir/Gider

Aylar Gelir/Gider

Sayısı (dk) (TL) Gelir Maliyetler

(kr)

(kr) (kr)

Tablolardan da görüleceği üzere Temmuz 2009’dan bu yana hiçbir dönemde Turkcell’in EvTurkcell kampanyası kapsamında katlandığı maliyetler gelirinin altında kalmamıştır. Dolayısıyla, Turkcell’in sabit hatlara yönelik tarifelerinin maliyetlerinin altında kaldığına ve böylece fiyat sıkıştırması yapıldığına ilişkin iddianın da gerçeği yansıtmadığı sonucuna ulaşılmıştır.

I.3.5. Dağıtım Kanalının Rakiplere Kapatılması Hususu

Turkcell’in fiziksel olmayan ve herhangi bir ticari risk taşımayan sanal kontör satışını dağıtım ağı içinde sıkı bir şekilde kontrol etmesinin, dağıtım kanalının kontrol altında tutulmasından başka bir amaç taşıyamayacağı iddia edilmiştir.

Söz konusu iddia hâlihazırda Rekabet Kurulu’nun 11.11.2009 tarih ve 09-54/1289- M sayılı kararıyla 4054 sayılı Kanun’un 41. maddesi uyarınca Turkcell hakkında yürütülen soruşturma kapsamında incelenmektedir. Dolayısıyla, söz konusu iddiaya ilişkin olarak ayrıca bir işlem yapılmasına gerek görülmemiştir.

I.3.6. GSM Gateway Cihazlarının Kullanımı Yoluyla Hâkim Durumun Kötüye Kullanıldığı İddiası

Rekabet Kurumu kayıtlarına, 07.01.2011 tarih ve 191 sayı ile giren dilekçede ise GSM operatörlerinin sabit cep terminali (FCT) ile abonelerin sabit hatlardan mobil hatlara yapacakları görüşmelerin mobil işletmecilerin şebeke içi ücretlendirilmesini sağladıkları iddia edilmektedir. Söz konusu iddiaya göre, FCT cihazlarının hukuka aykırı kullanılması sebebiyle PSTN abonesinin GSM operatörü abonesini araması halinde, çağrı bu cihazlar sebebiyle GSM çağrısına dönüşmekte ve bu arama sistemde mobilden mobile bir arama gibi işlem görmektedir. Böylelikle, Türk Telekom’un abonesi adına düzenleyeceği faturayı düzenlemeyerek gelirinden mahrum kaldığı ve trafik kaybına uğradığı öne sürülmektedir. Dilekçede “trafik çalmak” olarak nitelendirilen bu uygulamanın Türk Ticaret Kanunu’nun haksız rekabete ilişkin hükümleri çerçevesinde de değerlendirilebileceği ifade edilmektedir.

Dilekçe özetinde de yer verildiği gibi bu cihaz, sabit hatlardan (PSTN) GSM

operatörü arandığında PSTN aramasını GSM operatörüne aktararak görüşmenin

mobilden mobile yapılmasını sağlar. Yani sabitten mobile yapılan aramalarda FCT

cihazı kullanıldığında GSM operatörünün hattı kullanılmakta ve görüşme şebeke içi

gerçekleşmektedir. Bu nedenle arabağlantı ücreti ödemeye gerek olmadığından

sabitten yapılan aramalara göre daha ucuz olmaktadır. Dilekçede bu cihazların

PSTN’nin yok edilme riski, haksız rekabet, teknik sebepler nedeniyle Avrupa’nın

bazı ülkelerinde yasaklandığı ve bazı ülkelerinde de kullanılmaması yönünde

görüşe varıldığı belirtilmiş olmakla birlikte, Türkiye’de böyle bir düzenleme henüz

yapılmamıştır.

Mevcut dosya kapsamında böyle bir uygulamanın varlığının incelemesine gerek

duyulmamıştır. Zira şikâyet konusu eylemin varlığının ortaya konulması halinde bile

4054 sayılı Kanun kapsamında değerlendirilemeyeceği kanaatine ulaşılmıştır.

I.4. Genel Değerlendirme

Mevcut dosya kapsamında yapılan değerlendirmeler neticesinde,

 Turkcell’in cihaz tedarikçilerine baskıcı uygulamalar gerçekleştirdiği iddiasının BTK tarafından sağlanan verilerin ortaya koyduğu durum gereği reddedilmesi gerektiği,

 Turkcell’in taşınmaz sahipleriyle münhasır kira sözleşmeleri imzaladığı iddiasının Rekabet Kurulu’nun konuya ilişkin olarak daha önce aldığı karardan farklı bir iddia içermediği ve konuya ilişkin BTK görüşü de dikkate alındığında iddianın reddedilmesi gerektiği,

 Alıcılara yönelik uygulamalarla rekabet ihlali yaratıldığı iddiasının Rekabet Kurulu’nun yakın zamanda aldığı kararın içeriğinden farklı bir durumu ortaya koymadığının anlaşılması sebebiyle reddedilmesi gerektiği,

 Turkcell’in şebeke içi ve şebeke dışı ücretler arasındaki farkı kullanarak rekabeti kısıtladığı iddiasının BTK görüşü çerçevesinde; EvTurkcell kampanyası ile somutlaştırılan Turkcell’in sabit hatlara yapılan aramalarda maliyet altı fiyatlama yaptığı iddiasının ise elde edilen veriler çerçevesinde reddedilmesi gerektiği,

 Dağıtım kanalının rakiplere kapatıldığı iddiasının hâlihazırda Rekabet Kurulu’nun 11.11.2009 tarih ve 09-54/1289-M sayılı kararıyla 4054 sayılı Kanun’un 41. maddesi uyarınca Turkcell hakkında yürütülen soruşturma kapsamında incelenmesi nedeniyle mevcut dosya kapsamında incelenmesine gerek olmadığı,

 GSM Gateway cihazlarının kullanımı yoluyla hâkim durumun kötüye kullanıldığı iddiasına konu olan eylemin 4054 sayılı Kanun kapsamında olmadığı

sonucuna ulaşılmıştır.

J. SONUÇ

Düzenlenen rapora ve incelenen dosya kapsamına göre, dosya konusu iddialara yönelik olarak 4054 sayılı Kanun’un 41. maddesi uyarınca soruşturma açılmasına gerek olmadığına OYBİRLİĞİ ile karar verilmiştir.

510