Türk Telekomünikasyon A.Ş.’nin, İzmir Büyükşehir Belediyesi’nin “Sabit Telefon Hizmetleri” konulu ihalesine…

Rekabet Kurumu Başkanlığından,

REKABET KURULU KARARI

A. TOPLANTIYA KATILAN ÜYELER

Başkan: Prof. Dr. Ömer TORLAK

Üyeler: Arslan NARİN, Dr. Metin ARSLAN, Adem BİRCAN,

Şükran KODALAK, Mehmet AYAN

B. RAPORTÖRLER: Gözde MAVİ, Selin DURSUN, Mesut MORGÜL

C. BAŞVURUDA

BULUNAN: Alfa İletişim Hizmetleri Paz. Tic. A.Ş.

Ekinciler Cad. Ertürk Sok. No:5 Kat:1 Mehmet Özçelik İş Merkezi

34810 Kavacık/İstanbul

D. HAKKINDA İNCELEME

YAPILAN: Türk Telekomünikasyon A.Ş.

Turgut Özal Bul. 06103 Aydınlıkevler/Ankara

(1) E. DOSYA KONUSU: Türk Telekomünikasyon A.Ş.’nin, İzmir Büyükşehir Belediyesi’nin “Sabit Telefon Hizmetleri” konulu ihalesine toptan seviyede sunmuş olduğu tarifelerinden daha düşük bir teklif vererek rekabeti kısıtladığı iddiası.

(2) F. İDDİALARIN ÖZETİ: Başvuruda özetle;

- İzmir Büyükşehir Belediyesi’nin (İBB) açmış olduğu “Sabit Telefon Hizmetleri”

konulu ihaleye Alfa İletişim Hizmetleri A.Ş. (Alfa), Türknet İletişim Hizmetleri A.Ş.

(Türknet) ve Türk Telekomünikasyon A.Ş.’nin (Türk Telekom) teklif verdiği,

- Alfa’nın Türk Telekom ile imzaladığı Referans Ara Bağlantı Sözleşmesi (RAT)

kapsamında toptan seviyede toptan hat kiralama (THK), çağrı başlatma ve çağrı

sonlandırma maliyetleri ile hesaplamış olduğu toplam maliyeti ÖİV dâhil KDV hariç

(…..) TL iken söz konusu ihalenin (…..) TL teklif ile Türk Telekom uhdesinde

kaldığı ve sözleşmenin imzalandığı,

- Türk Telekom’un vermiş olduğu teklifin, toplam maliyet bedelinin (…..) TL altında

olduğu,

- İhalenin sadece sabit ücretleri ile toptan seviyedeki maliyet tutarının (…..) TL

olduğu, buna göre ihale kapsamında yaklaşık 6.000.000 dakikalık ses trafiğinin

Türk Telekom tarafından ÖİV dâhil (…..) TL olarak fiyatlandırıldığı, bir başka

deyişle ortalama dakika ücreti esasen ÖİV dâhil (…..) TL’nin üzerindeyken ihale

kapsamında ortalama dakika ücretinin Türk Telekom tarafından ÖİV dâhil (…..) TL

olarak fiyatlandırılmış olduğu,

- Sonuç olarak Türk Telekom’un perakende seviyede bir hizmet sağlamak üzere

katıldığı resmi bir ihaleye toptan seviyede sunmuş olduğu tarifelerinden daha

düşük bir fiyat teklifi verdiği,

ifade edilerek gereğinin yapılması talep edilmektedir.

(3) G. DOSYA EVRELERİ: Kurum kayıtlarına 22.09.2017 tarihinde giren başvuru üzerine hazırlanan 25.12.2017 tarih ve 2017-2-33/İİ sayılı İlk İnceleme Raporu, 04.01.2018 tarihli Kurul toplantısında görüşülmüş ve 18-01/7-M sayı ile önaraştırma yapılmasına karar verilmiştir. İlgili karar uyarınca düzenlenen 27.03.2018 tarih ve 2017 - 2 - 33 /ÖA sayılı Önaraştırma R apor u görüşülerek karara bağlanmıştır.

(4) H. RAPORTÖR GÖRÜŞÜ: İlgili raporda; dosya konusu iddialara yönelik olarak 4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’un (4054 sayılı Kanun) 41. maddesi uyarınca soruşturma açılmasına gerek olmadığı ifade edilmiştir.

I. İNCELEME VE DEĞERLENDİRME

I.1. Dosya Konusu İhale Hakkında Bilgi

(5) Dosya konusunu İBB’nin sabit telefon hizmeti teminine ilişkin olarak düzenlediği ihale oluşturmaktadır. İhale kapsamında 27 ay süreyle VoIP (Voice over Internet Protocol) hariç olmak üzere, sabit karasal telefon şebekeleri üzerinden ve İBB’nin mevcut telefon hatları kullanılmak suretiyle şehir içi, şehirlerarası, milletlerarası, GSM ve özel servis numaraları ile telefon görüşmelerinin yapılmasına yönelik hizmetleri kapsayacak şekilde bir hizmet alımı söz konusudur. İBB söz konusu ihaleyle telefon hizmetleri kapsamında PRI ve PSTN hattı, “direct invert dial” (DID) hizmeti ve toplamda 5.985.900 dakikalık görüşme talep etmektedir. Söz konusu ihalenin teknik şartnamesinin ekinde ihale konusu hizmetler aşağıdaki gibi gösterilmiştir:

Tablo-1: İhale Konusu Hizmetler

Sıra No Alınacak Hizmetin Adı/Türü Tahmini 27 Aylık Görüşme Miktarı (Dakika)

1 Her Yöne Görüşme (PRI) 4.860.000

STH) ile Görüşme

(6) İBB tarafından ihalenin yaklaşık maliyeti (…..) TL olarak belirlenmiştir. Söz konusu ihaleye Türk Telekom, Türknet ve Alfa tarafından sırasıyla (…..) TL, (…..) TL ve (…..) TL olarak teklif verilmiş ve ihale Türk Telekom uhdesinde kalmıştır [1].

(7) Aşağıda detaylarına yer verileceği üzere, Türk Telekom (…..) ve değerlendirmelerin bu beklentiye göre yapıldığını belirtmiştir. Ayrıca ihale döneminde Türk Telekom tarafından “Belediyelere Özel DID %75 İndirim Kampanyası” adı altında DID hizmetine ilişkin bir kampanya sunulduğu, ancak toptan seviyede herhangi bir DID kampanyası yapılmadığı ifade edilmiştir. Teşebbüs dosya konusu ihalede hedeflediği kar oranını yaklaşık %(…..) olarak belirlemiştir.

(8) Alfa’nın teklifin hesaplanmasında yer verdiği maliyet kalemleri PSTN, PRI, DID ve dakika maliyetlerinden oluşmaktadır. Alfa ayrıca dosya konusu ihalede hedeflediği kar oranını yaklaşık %(…..) olarak belirlediğini ifade etmiştir. Alfa’nın dosya konusu ihaleye sunduğu teklifin ayrıntılarına aşağıda yer verilmiştir:

1 (.....).

1 Her Yöne Görüşme (PRI) Dakika (…..) (…..) (…..)

STH) ile Görüşme

Toplam Tutar (…..) I.2. Türk Telekom Hakkında Bilgi

(9) 1995 yılında kurulan ve 2015 yılı itibarıyla Avea ve TTNET A.Ş.’nin (TTNET) tüzel kişiliklerini muhafaza ederek entegre bir yapıya geçen Türk Telekom, Türkiye’de sabit telefon, mobil telefon, veri ve internet hizmetleri ile katma değerli hizmetler sunmaktadır. Ocak 2016 tarihinden sonra ise söz konusu ürün ve hizmetlerin tamamı Türk Telekom tek marka çatısı altında bir araya getirilerek sunulmaya başlanmıştır.

(10) Türk Telekom; PSTN [2] ve toptan genişbant hizmetlerini sunmakla birlikte mobil operatör Avea’nın, genişbant operatörü TTNET’in, yakınsama teknolojileri şirketi Argela Yazılım ve Bilişim Teknolojileri A.Ş.’nin, bilgi teknolojileri çözüm sağlayıcısı Innova Bilişim Çözümleri A.Ş.’nin, çevrimiçi eğitim yazılımları şirketi Sebit Eğitim ve Bilgi Teknolojileri A.Ş.’nin, çağrı merkezi şirketi AssisTT Rehberlik ve Müşteri Hizmetleri A.Ş.’nin ve toptan veri ve kapasite servis sağlayıcısı Türk Telekom International ve iştiraklerinin %100'üne sahiptir.

(11) Türk Telekom, 406 sayılı Telgraf ve Telefon Kanunu’na ve özel hukuk hükümlerine tabi bir anonim şirket statüsünde olup, %55 oranındaki hissesi blok olarak Ojer Telekomünikasyon A.Ş.’ye satılmak suretiyle özelleştirilmiş bulunmaktadır. Türk Telekom’un %30 oranındaki hissesi T.C. Başbakanlık Hazine Müsteşarlığına aittir. Kalan %15 oranındaki hisse ise 2008 yılı Mayıs ayından itibaren halka arz edilmiştir.

I.3. İlgili Pazar

I.3.1. İlgili Ürün Pazarı

(12) Başvuru konusunu İBB’nin sabit telefon hizmeti alımına yönelik düzenlediği ihale oluşturmaktadır. Sabit telefon hizmetini (STH) “işletmecilere ait her türlü sabit elektronik haberleşme şebekesi ve altyapısı üzerinden her türlü teknolojiyi kullanarak kullanıcılara il içi, iller arası ve/veya uluslararası telefon hizmeti dâhil olmak üzere temel ve katma değerli telefon hizmetlerinin sunulması” olarak tanımlamak mümkündür.

(13) STH piyasasında perakende seviyede tüketicilere hizmet verilirken çağrının farklı şebekeler üzerinden geçmesi gerekebilmektedir. Bunu sağlayabilmek için STH işletmecileri toptan seviyede birbirlerine çeşitli hizmetler sağlamaktadır. Diğer bir ifadeyle, işletmeciler perakende seviyede abonelerine arama hizmeti vermekte, toptan seviyede birbirlerinden erişim hizmeti almaktadır. Toptan seviyede sağlanan hizmetler; çağrı başlatma, çağrı taşıma (transmisyon) ve çağrı sonlandırma (arabağlantı) hizmetlerinden oluşmaktadır.

[2] “Public Switched Telephone Network”: Genel aktarmalı telefon şebekesi

(14) Sabit şebekede çağrı başlatma hizmeti; yerleşik işletmecinin şebekesinde başlatılan çağrının işletmeciler arasında daha önce belirlenmiş olan bir noktaya kadar taşınmasıdır. Ülkemizde sabit şebekede çağrı başlatma hizmeti sadece yerleşik işletmeci olan Türk Telekom tarafından verilmektedir.

(15) Sabit şebekede çağrı sonlandırma hizmeti, çağrının anahtarlama/yönlendirme noktasından teslim alınarak son kullanıcı yerleşim yerinde bulunan şebeke sonlanma noktasına kadar taşınması ve sonlandırılmasıdır.

(16) Sabit şebekede çağrı taşıma hizmeti, mobil veya sabit şebekede başlatılmış olan çağrının yerleşik işletmecinin veya alternatif STH işletmecilerinin şebekesi üzerinden anahtarlama/yönlendirme noktasına kadar taşınmasından oluşmaktadır.

(17) Alternatif STH işletmecileri tarafından sabit telefon hizmetleri toptan hat kiralama (THK) ve VoIP yoluyla sunulabilmektedir. THK; herhangi bir yeni hat tesisi, donanım ve kurulum işlemi gerektirmeden Türk Telekom’dan altyapının kiralanmasına ilişkin bir erişim yöntemidir. Alternatif işletmeciler bakımından söz konusu erişim yöntemiyle hizmet sunulmasında çağrı başlatma, çağrı sonlandırma ve her bir hat için sabit ücret maliyetleri oluşmaktadır.

(18) VoIP ise işletmecinin aboneye kendi altyapısı ile internet şebekesi üzerinden sunduğu ses hizmeti türüdür. Türk Telekom altyapısı kullanılmadığı için VoIP ile çağrı başlatma ve hat başına sabit ücret maliyeti oluşmamakta, işletme şebekesinde sonlanan çağrılar için ise gelir elde edilmektedir.

(19) Pazarın perakende tarafına bakıldığında sabit ses hizmetleri aboneleri bireysel ve kurumsal abonelerden oluşmakta ve iki grubun ihtiyaç ve beklentileri farklılık göstermektedir. Bireysel aboneler çoğunlukla klasik ses hizmeti talep ederken, kurumsal aboneler santral hizmeti, çoklu hat, toplu kısa mesaj gibi katma değerli hizmetlerin sunulmasını da isteyebilmektedir. Bu nedenle STH işletmecileri de sundukları tarife ve kampanyalarda bireysel/kurumsal müşteri ayrımına gitmektedir. İlaveten kurumsal işleyiş açısından ses hizmetinin kullanım yoğunluğu ve önemi bireysel kullanıcılara göre daha yüksektir.

(20) Tüketiciler açısından kurumsal ve bireysel abonelik işlemlerinin de büyük ölçüde farklılaştığı görülmektedir. Kamu kurumları genellikle ilgili mevzuat hükümlerine göre açık ihale, pazarlık, doğrudan temin gibi usullerle ses hizmeti alımı yaparken, özel kurumların kurumsal ses hizmeti alabilmeleri için yetki belgesi, imza sirküleri, faaliyet belgesi, ticaret sicil gazetesi ve vergi levhası gibi evrakların hizmet sağlayıcıya sunulması gerekmektedir. Dolayısıyla kurumsal ve bireysel ses hizmetleri sunum şekli, kullanım yoğunluğu, ek faydalar vb. birçok özellik bakımından birbirinden farklılaşmaktadır.

(21) İlaveten başvuru konusu ihalenin İBB tarafından ihtiyaç duyulan “sabit ses hizmetleri” alımına ilişkin olduğu, ihale bazında yapılacak inceleme ve tespitlerde bireysel ses hizmetlerinin kurumsal ses hizmetlerine alternatif oluşturamayacağı değerlendirilmektedir.

(22) Sonuç olarak dosya kapsamında kesin bir ilgili ürün pazarı tanımlanmamakla birlikte, yapılan değerlendirmelerde “kurumsal sabit ses hizmetleri pazarı” esas alınmıştır.

I.3.2. İlgili Coğrafi Pazar

(23) Başvuru konusu hizmetler bakımından ülke çapında rekabet şartlarının homojen olması nedeniyle, ilgili coğrafi pazar “Türkiye” olarak belirlenmiştir.

I.4. Elde Edilen Bilgi ve Belgeler

- Bilgi Teknolojileri ve İletişim Kurumunun (BTK) Görüşü

(24) Yukarıda özetlenen başvurunun elektronik haberleşme sektörüne ilişkin olması

sebebiyle 5809 sayılı Elektronik Haberleşme Kanunu’nun 7. maddesinin ikinci fıkrası

gereğince BTK’dan görüş talep edilmiştir.

(25) BTK’nın Kurumumuza gönderdiği konuya ilişkin görüşte özetle;

- Ülkemizde 5809 sayılı Elektronik Haberleşme Kanunu kapsamında elektronik haberleşme pazarlarına ilişkin düzenlemelerin BTK tarafından gerçekleştirildiği,

- Bu kapsamda yürütülen pazar analizleri neticesinde hem ilgili pazarların tanımlandığı hem de ilgili pazarlarda etkin piyasa gücüne (EPG) sahip işletmelerin belirlendiği,

- İlgili mevzuat kapsamında BTK tarafından yapılan pazar analizi çalışmaları neticesinde EPG'ye sahip olduğu belirlenen işletmecilere erişim ve referans teklif hazırlama yükümlülükleri de dâhil olmak üzere çeşitli yükümlülükler getirilebildiği,

- Alfa’nın başvurusuna konu olan İBB’nin Sabit Telefon Hizmetleri konulu ihalesinin ikinci kısmı kapsamında kurumsal ihtiyaçlar çerçevesinde Temmuz 2017-Eylül 2019 arasında 27 ay süreyle Her Yöne Görüşme (PRI), Her Yöne Görüşme (PSTN), Özel Servis Numaraları (1xy, . . . 444'lü hatlar, STH) ile görüşme, Özel Servis Numaraları (118xy) ile görüşme, Milletlerarası Görüşme (2., 3. ve 4. Kademe), PRI Port ve PSTN Port tahsisleri, DID tahsisi ve Diğer (Nakil, Yeni Hat Tesis vb.) hizmetlerini kapsayacak şekilde bir hizmet alımının söz konusu olduğunun görüldüğü,

- Başvurudan söz konusu ihaleye başvuru sahibi Alfa’nın ve şikâyet edilen Türk Telekom'un yanı sıra Türknet’in de katıldığının ve ihaleyi en düşük teklifi veren Türk Telekom'un kazandığının anlaşıldığı,

- Sabit Şebekede Çağrı Başlatma Pazarı ve Sabit Şebekede Çağrı Sonlandırma Pazarı kapsamında etkin piyasa gücüne sahip işletmeci olduğu belirlenen Türk Telekom'a getirilen yükümlülük gereğince Türk Telekom’un arabağlantı (çağrı başlatma ve sonlandırma) hizmeti sunmakta olup arabağlantı hizmetinin sunumuna ilişkin usul ve esasların (tarifeler dâhil) BTK tarafından referans teklif ile düzenlendiği,

- Port (PSTN ve PRI) tahsislerinin toptan seviyede Türk Telekom tarafından sunulan toptan hat kiralama hizmeti ile gerçekleştirilebileceğinin değerlendirilmekte olduğu ve toptan hat kiralama hizmetinin sunumuna ilişkin usul ve esasların yine Türk Telekom Referans Arabağlantı Teklifi kapsamında düzenlendiği, perakende seviyede ise sabit arama hizmetleri piyasasına ilişkin olarak yapılan analiz ve değerlendirmeler kapsamında, sabit şebekede arama hizmetlerine ilişkin ilgili pazarda öncül düzenlemelerin ve bu kapsamda EPG tespitinin gerekli olmadığı değerlendirildiğinden anılan pazarda perakende düzeyde bir yükümlülüğün bulunmadığı ve söz konusu hizmete ilişkin perakende tarifelerin düzenlenmediği,

- DID hizmetinin sunumu için ise herhangi bir yükümlülüğün bulunmadığı, söz konusu hizmete ilişkin perakende seviyedeki tarifelerin BTK tarafından düzenlenmediği ve Türk Telekom tarafından serbestçe belirlenebildiği,

- Alfa tarafından aynı başvurunun BTK’ya da iletilmesi üzerine, BTK’nın Türk

Telekom'dan, anılan ihale teklif cetveli kapsamındaki maliyetlerini ve sunulan teklif

tutarını da ayrıntılandıracak şekilde anılan iddiaya ilişkin bilgi, belge ve açıklama

talep ettiği, Alfa ve Türk Telekom'un sunduğu bilgiler çerçevesinde BTK tarafından;

i. Alfa İletişim ile Türk Telekom'un görüşme hizmetine ilişkin maliyet hesaplama yaklaşımında farklılıklar bulunduğu, dakika bazlı görüşme hizmeti maliyetlerinin hesaplanmasında geçmişe dönük deneyimlere bağlı varsayımlar altında alternatif senaryolar oluşturulabileceği,

ii. Her Yöne Görüşme (PRI), Her Yöne Görüşme (PSTN), Özel Servis Numaraları (1xy, 444'Iü hatlar, STH) ile görüşme kalemleri için referans teklif kapsamındaki arabağlantı (çağrı başlatma ve sonlandırma) ücretlerinin dikkate alınabileceği; söz konusu işletmecinin maliyet hesaplama yaklaşımında farklılık bulunduğu, Türk Telekom'un alternatif işletmeci bakış açısıyla yaptığı açıklamanın işletmeci lehine ilave unsurlar da içerdiği, Türk Telekom'un açıklamalarında yer verilen teklife esas tutarın, gerek Alfa İletişim tarafından sunulan toptan maliyetlerin gerekse de kendilerinin hesapladığı toptan maliyetlerin üzerinde olduğu, dolayısıyla bu kalemler özelinde doğrudan rekabete aykırılıktan bahsedilemeyebileceği,

iii. Milletlerarası Görüşme (2, 3 ve 4. kademe) kalemi için, kullanılan maliyet hesaplama yöntemlerinin farklı olması nedeniyle alternatif işletmecinin lehine olacak şekilde Türk Telekom'un açıklamalarında yer verilen teklife esas tutarın, Alfa tarafından sunulan toptan maliyetlerden yüksek olduğu ve aynı zamanda ihale kapsamında belirgin şekilde en düşük konuşma miktarını içeren kalem olması nedeniyle maliyetlerin ihmal edilebilir seviyede olduğu, dolayısıyla bu kalem özelinde de doğrudan rekabete aykırılıktan bahsedilemeyebileceği,

iv. Özel Servis Numaraları (118xy) ile görüşmelerin katma değerli hizmet niteliğinde olması, referans teklif kapsamında bu hizmet için arabağlantı ücretinin belirlenmemesi ve uygulanacak ücretlerin rehberlik (bilinmeyen numaralar) işletmecileri tarafından tayin edildiği ve diğer aramalara nispeten yüksek olduğu da dikkate alındığında, ihale kapsamındaki süre itibarıyla nispeten düşük olmakla birlikte bu kalemin diğer görüşmelerden ayrı şekilde hesaba katılmasının uygun olabileceği,

v. Port (PSTN ve PRI) tahsislerine ilişkin maliyetler bakımından gerek Türk Telekom gerekse Alfa tarafından verilen bilgilerde yer aldığı üzere, toptan hat kiralama hizmeti kapsamındaki aylık hat kullanım ücretinin esas alınabileceği ve bu kalemlerde rekabete aykırılıktan bahsedilemeyeceği,

vi. Diğer (Nakil, Yeni Hat Tesis vb.) kalemi altındaki hizmetlerin hizmet alanın talebine bağlı olarak gerçekleşeceği ve ölçek itibarıyla küçük bir kalem olması nedeniyle maliyetlerin ihmal edilebilir seviyede olduğu,

vii. DID Ücreti kalemi maliyeti açısından, referans teklif kapsamında bir düzenleme bulunmadığı, söz konusu kaleme ilişkin maliyetlerin Alfa tarafından hesaplanan toplam maliyetlerin yaklaşık %(…..)’üne tekabül ettiği, Alfa tarafından sunulan bilgilerdeki ilgili tutar ile Türk Telekom açıklamaları kapsamında yer verilen tutar arasında belirgin fark bulunduğu, Türk Telekom tarafından sunulan açıklamalarda bu kalemle ilgili olarak "Belediyelere Özel DID % 75 İndirim Kampanyası”ndan söz edildiği, Alfa’nın başvurusunda değinilmeyen bahse konu kampanyanın geçerlilik dönemi ile ihalenin gerçekleştiği tarih ve hizmetin sunulmaya başlandığı tarih bakımından sağlıklı bir ilişkinin varlığı, söz konusu kampanyanın toptan seviyede Alfa İletişim gibi alternatif işletmeciler tarafından da kullanılabilme hakkının bulunup bulunmadığı, bu kampanyadan alternatif işletmecilerin haberdar olup olmadığı ve bu kampanyadan fiilen hangi alternatif işletmecilerinin hangi koşullarda (ücret seviyesi, taahhüt süresi vs.) yararlandığı vb. hususların detaylı şekilde sorgulanmasının gerekebileceği,

viii. İhale bedeli değerlendirmelerinin ÖİV dâhil, KDV hariç tutarlar üzerinden gerçekleştirildiği dikkate alınarak, konuya ilişkin analiz yapılırken vergi içermeyen maliyet unsurları için ÖİV’nin de hesaba katılması gerektiği,

şeklinde değerlendirmelerin yapıldığı,

- Sabit telefon hizmetleri pazarında ve bilhassa kurumsal ihalelerde alternatif

işletmecilerin teknik ve ekonomik tekrarlanabilirlik kıstasları çerçevesinde mevcut

pazar koşulları dâhilinde rekabetçi teklifler sunabilmelerinin tartışmasız önemli

olduğu, bu husus ve diğer açıklamalar dikkate alınarak başvuru konusu ihale

teklifinin Rekabet Kurumu tarafından değerlendirilebileceğinin düşünüldüğü,

ifade edilmektedir.

(26) BTK’nın yukarıda değinilen görüşünün incelenmesinden Alfa tarafından Kurumumuza

yapılan başvuruya benzer bir başvurunun BTK’ya da yapıldığı anlaşılmış ve anılan

başvuru hakkında BTK nezdinde yürütülmekte olan bir incelemenin bulunup

bulunmadığı konusunda BTK’dan bilgi talep edilmiştir. BTK tarafından gönderilen cevap

yazısında, Alfa’nın söz konusu başvurusunun detaylı şekilde incelenerek Rekabet

Kurumuna gönderilen görüş yazısında söz konusu değerlendirmelere yer verildiği ve

konuya ilişkin hâlihazırda BTK tarafından yürütülen ilave bir çalışmanın olmadığı ifade

edilmiştir.

- Alfa ile Yapılan Görüşme

(27) Alfa yetkilileriyle yapılan görüşmede özetle;

- (…..),

ifade edilmiştir.

- Türknet ile Yapılan Görüşme

(28) Türknet yetkilileriyle yapılan görüşmede özetle;

- (…..),

ifade edilmiştir.

I.5. Değerlendirme

(29) Dosya konusu başvuruda, Türk Telekom’un, İBB’nin açmış olduğu ihalede, toptan satış tarifelerinin altında teklif vererek, fiyat sıkıştırması uygulamak suretiyle rakiplerinin faaliyetlerini zorlaştırdığı iddia edilmektedir.

(30) Bir eylemin 4054 sayılı Kanun’un 6. maddesi kapsamında ihlal olarak değerlendirilebilmesi için öncelikle iddia konusu eylemi gerçekleştiren teşebbüsün ilgili pazarda hâkim durumda olup olmadığının irdelenmesi gerekmektedir. Hâkim Durumdaki Teşebbüslerin Dışlayıcı Kötüye Kullanma Niteliğindeki Davranışlarının Değerlendirilmesine İlişkin Kılavuz’un (Kılavuz) 7. paragrafında 4054 sayılı Kanun’un 6. maddesi kapsamında incelenen bir davranışın ihlal teşkil edebilmesi için davranışı gerçekleştiren teşebbüsün ilgili pazarda hâkim durumda olması ve davranışın bir kötüye kullanma niteliği taşıması gerektiği, Kurul’un bu iki temel unsurdan birinin bulunmadığını açıkça gösterebildiği durumlarda diğer unsura ilişkin analize yer vermeyebileceği ifade edilmektedir. Dolayısıyla çeşitli yargı kararlarında [3] da değinildiği üzere, bu koşullardan birinin eksikliği halinde Kanun’un 6. maddesi kapsamında bir ihlalin varlığını ileri sürmek mümkün değildir. Bu çerçevede, öncelikle Türk Telekom’un üst pazarda hâkim durumda olduğu varsayılarak kötüye kullanma değerlendirmesi yapılmıştır.

I.5.1. Rekabet Hukukunda Fiyat Sıkıştırması

(31) Kılavuz’un 61. paragrafında fiyat sıkıştırması aşağıdaki gibi tanımlanmıştır:

“Fiyat sıkıştırması, dikey ilişkili pazarlarda faaliyet gösteren ve üst pazarda hâkim

durumda bulunan bir teşebbüsün üst pazar ürünü fiyatı ile alt pazar ürünü fiyatı

arasındaki marjı, alt pazarda eşit derecede etkin bir rakibin dahi kârlı bir şekilde

kalıcı olarak ticari faaliyette bulunmasına imkân vermeyecek nitelikte belirlemesidir.

Üst pazarda hâkim durumda bulunan teşebbüs, üst pazar ürününün fiyatını

yükselterek, alt pazar ürününün fiyatını düşürerek veya her ikisini aynı anda

uygulayarak marj sıkıştırmasına yol açabilmektedir. Böylece, hâkim durumdaki

teşebbüs üst pazardaki ürün üzerinde sahip olduğu pazar gücünü alt pazara

aktarabilmekte ve bu şekilde rekabetin kısıtlanması sonucunu doğurabilmektedir.”

(32) Kılavuz’un 62. paragrafında ise fiyat sıkıştırmasının unsurları olarak;

- teşebbüsün bir üretim zincirinde birbiriyle bağlantılı üst ve alt pazarlarda faaliyet

göstermesi,

- üst pazardaki ürünün alt pazarda faaliyet gösterebilmek için vazgeçilmez olması,

- teşebbüsün üst pazarda hâkim durumda bulunması,

- üst ve alt pazar ürünleri arasındaki marjın üst pazarda hâkim durumda bulunan

teşebbüs kadar etkin bir rakibin alt pazarda kar elde edemeyecek ve kalıcı şekilde

faaliyet gösteremeyecek kadar düşük olması

sayılmıştır.

3 Danıştay Onüçüncü Dairesinin 03.04.2014 tarih, 2013/3606 E., 2014/1284 K. sayılı ve 27.05.2014 tarih, 2009/5608 E., 2014/2054 K. sayılı kararları; Ankara 14. İdare Mahkemesinin 02.10.2014 tarih, 2012/1803 E., 2014/1065 K. sayılı kararı.

(33) Yukarıda sayılan hususların yanı sıra fiyat sıkıştırmasının unsurlarının bulunduğu durumlarda bir ihlalin var olup olmadığının tespiti için yapılacak incelemenin esasını, hâkim durumdaki teşebbüs davranışının fiili veya muhtemel rekabet karşıtı piyasa kapamaya yol açıp açmadığının incelenmesi oluşturmaktadır. Rekabet karşıtı piyasa kapama, hâkim durumdaki teşebbüsün davranışları sonucunda tüketicilerin zararına olacak şekilde mevcut ya da potansiyel rakiplerin arz kaynaklarına veya pazarlara ulaşımının zorlaştırılması ya da engellenmesidir. Tüketici zararı, fiyat artışı, ürün kalitesindeki ve yenilik düzeyindeki düşüşler, mal ve hizmet çeşitliliğinde azalışlar şeklinde gerçekleşebilir [4]. Kılavuz’un 26. paragrafında rekabet karşıtı piyasa kapamanın oluşup oluşmadığının değerlendirilmesinde dikkate alınacak hususlar aşağıdaki başlıklarda açıklanmaktadır:

- Hâkim durumdaki teşebbüsün konumu,

- İlgili pazardaki koşullar,

- Hâkim durumdaki teşebbüsün rakiplerinin konumu,

- Müşterilerin ya da sağlayıcıların konumu,

- İncelenen davranışın kapsamı ve süresi,

- Fiili piyasa kapamayla ilgili olası deliller,

- Dışlayıcı stratejiye dair doğrudan veya dolaylı deliller.

(34) Kılavuz’da fiyat sıkıştırması davranışına ilişkin olarak dikey bütünleşik teşebbüs tarafından sunulacak haklı gerekçelerin alınacak kararda değerlendirileceği belirtilmektedir. Haklı gerekçenin fiyat sıkıştırmasının tespitinin ardından incelemeye konu teşebbüs tarafından ileri sürülmesi halinde dikkate alınacağı açıktır. Teşebbüs nesnel gereklilik veya etkinlik çerçevesinde haklı gerekçeler öne sürebilmektedir. Kılavuz’un 63. paragrafında “özellikle pazar koşullarının iddia konusu stratejiye sebep olduğu, üst pazar arzı ve alt pazar talebinde yaşanan değişimlerden dolayı marjın daraldığı ve/veya düşük fiyatla sunulan ürünün piyasaya yeni sunulduğu gibi hususlar” öne sürülebilecek haklı gerekçeye örnek olarak sayılmıştır [5].

I.5.2. Türk Telekom’un Uygulamalarının Fiyat Sıkıştırması Çerçevesinde Değerlendirilmesi

(35) Yukarıda ifade edildiği üzere fiyat sıkıştırmasının söz konusu olabilmesi için öncelikle dört koşulun gerçekleşmesi gerekmektedir. İlk olarak teşebbüs bir üretim zincirinde birbiriyle bağlantılı üst ve alt pazarlarda faaliyet göstermelidir. Türk Telekom’un gerek toptan seviyede STH için gerekli altyapı ve hizmetleri sağlayan ve gerekse perakende seviyede STH hizmeti sunan teşebbüs olması sebebiyle birinci koşulun karşılandığı görülmektedir.

4 Kılavuz, 25. Para.

[5] Kurulumuz kararlarından örnek vermek gerekirse, Türk Telekom ve TTNET’ten oluşan ekonomik bütünlüğün, toptan g enişbant internet erişim hizmetleri pazarındaki hâkim durumunu, perakende genişbant internet hizmetleri pazarında fiyat sıkıştırması yoluyla kötüye kullandığı iddiası üzerine alınan 08 - 65/1055 - 411 sayılı kararda, fiyat sıkıştırması incelemesinde öncelikle söz konusu teşebbüsün, rakiplerin ve ilgili pazarın yapısına ilişkin belirli ekonomik ve hukuki koşulların eş zamanlı varlığının tespit edilmesi gerektiği belirtilmiştir. Ayrıca söz konusu koşullardan bir ya da birkaçının sağlanamadığı durumlarda fiyat sık ıştırmasının rekabete zarar veren bir davranış olarak nitelendirilmesinin güçleştiği ifade edilmiştir. Keza 19.12.2013 tarihli, 13 - 71/992 - 423 sayılı, 03.05.2016 tarih ve 16 - 15/254 - 109 sayılı kararlarda da fiyat sıkıştırmasına yönelik detaylı analiz yapılmı ştır.

(36) Fiyat sıkıştırması analizinde incelenmesi gereken ikinci koşul, üst pazardaki ürünün alt pazarda faaliyet gösterebilmek için vazgeçilmez olmasıdır. Vazgeçilmezlik koşulu değerlendirilirken, üst pazar ürününün alt pazarda etkin bir şekilde rekabet edebilmek için nesnel olarak gerekli olması aranmaktadır. Bu durum, söz konusu ürün açısından rakiplerin alt pazarda başvurabilecekleri mevcut ya da potansiyel bir ikamesinin bulunmaması halinde söz konusu olmaktadır. İlgili unsurun mevcut veya potansiyel ikamesinin olup olmadığı değerlendirilirken, hâkim durumda bulunan teşebbüsün rakiplerinin öngörülebilir bir gelecekte söz konusu unsuru etkin bir şekilde tekrar oluşturup oluşturamayacakları göz önünde bulundurulmaktadır.

(37) Bahse konu unsurun var olup olmadığının tespitinde, perakende pazarda faaliyet gösteren ve kendine ait altyapısı bulunmayan alternatif işletmecilerin Türk Telekom tarafından sağlanan altyapı haricinde bir altyapı üzerinden hizmet verebilmelerinin mümkün olup olmadığı incelenmiştir. Dosya konusu sabit şebekede ses hizmetinin aşağıdaki yöntemlerle alınması mümkündür:

- Yerleşik işletmecinin sahip olduğu (bakır kablo) şebeke üzerinden,

- Son kullanıcının ikametgâhına yeni bir erişim hattı kurulması,

- Var olan erişim hattının paylaşıma açılması (YAPA),

- İnternet protokolü üzerinden ses hizmeti verilmesiyle (VoIP).

(38) Söz konusu yöntemlerden bakır kablo şebekesinin hâlihazırda tamamı Türk Telekom’a aittir. Sabit telefon hizmeti sunmak üzere yetkilendirilmiş alternatif işletmeciler (STH işletmecileri) de perakende seviyede ses hizmetleri sunabilmek için Türk Telekom’dan toptan çağrı başlatma hizmeti almak durumundadır. STH işletmecilerinin Türk Telekom’un perakende seviyede sunduğu ses hizmetlerine benzer şekilde hizmet sunabilmelerini teminen taşıyıcı seçimi, taşıyıcı ön seçimi ve toptan hat kiralama gibi yöntemler bulunmaktadır. Bunun yanı sıra bakır kablo üzerinden verilen çağrı başlatma hizmetinin VoIP teknolojisi Kablo TV ve fiber kablo üzerinden verilmesi mümkündür. Ancak Kablo TV ve fiber kablo şebekelerinin erişim alanı bakır kablolara göre kısıtlıdır ve işletmecilerin son kullanıcısının erişiminin bulunmadığı bir altyapıdan hizmet vermeleri imkânsızdır. Yerleşik işletmecinin sahip olduğu şebeke üzerinden sağlanan çağrı başlatma hizmetinin fiyatının yükselmesi karşısında alternatif işletmecilerin Kablo TV ve fiber kablo şebekelerine kolaylıkla ve hızlı şekilde geçeceği söylenememektedir.

(39) Son kullanıcının ikametgâhına yeni bir erişim altyapısı kurulması STH işletmecileri için hukuken ve teknik olarak mümkünse de ekonomik açıdan aynı değerlendirmenin yapılabilmesi mümkün değildir. Yerleşik işletmecinin altyapısını ikame edecek yaygınlıkta bir altyapı kısa vadede kurulamayacağı gibi işletmeci için yüksek batık maliyet doğuracaktır. Yerel ağın paylaşıma açılması (YAPA) santrallerden ikametgâhlar arasında bulunan ve yerel ağ olarak adlandırılan kabloların tüm işletmecilerin ortak kullanımına açılmasıdır. BTK tarafından 2017 yılında yapılan Sabit Şebekede Çağrı Başlatma Pazar Analizi’nde YAPA yönteminin yaygınlık kazanmadığı, bu yöntemle hizmet alan abone sayısının ihmal edilebilir düzeyde olduğu belirtilmektedir. Nitekim BTK tarafından hazırlanan 2017 yılı üçüncü çeyrek pazar verilerine göre 2017 Eylül ayı itibarıyla YAPA abone sayısı sadece 36.053’tür.

(40) Bir diğer yöntem olan VoIP teknolojisiyle ses hizmetinin verilebilmesi için abonenin internet erişimine sahip olması gerekmektedir. Bir işletmecinin hâlihazırda internet abonesi olmayan bir sabit telefon abonesinin çağrısının VoIP ile başlatabilmesi mümkün değildir. İnternet erişimi ya fiber kablo veya Kablo TV altyapısı ya da yerleşik işletmeciye ait bakır kablo altyapısı üzerinden sağlanabilmektedir. Dosya kapsamında teşebbüslerce gönderilen bilgilerde VoIP yöntemi ile hizmet sunmak için öncelikle hattın Türk Telekom’a iade edilmesi ardından numaranın VoIP sunacak operatöre taşınması gerektiği, bu durumun ise yarattığı operasyonel gereklilikler nedeniyle son kullanıcı nezdinde caydırıcı olabildiği ifade edilmiştir. 2017 yılının üçüncü çeyreği itibarıyla 11.049.953 sabit telefon abonesinin 1.157.117’si VoIP yöntemiyle hizmet almaktadır [6]. VoIP’in toplam içerisindeki oranı yıllar içerisinde artsa da yukarıda ifade edilen hususların da etkisiyle hâlihazırda %10 gibi düşük bir paya sahip olduğu görülmektedir. VoIP’in kurumsal kullanıcılar tarafından daha çok tercih edildiği bilinse de hâlihazırda bakır şebeke üzerinden sunulan hizmetlere ikame teşkil etmediği anlaşılmaktadır.

(41) Yukarıda yapılan açıklamalar çerçevesinde diğer yöntemlerin yerleşik işletmecinin şebekesi üzerinden alınacak hizmete yakın ikame teşkil etmediği, dolayısıyla fiyat sıkıştırmasına ilişkin ikinci unsurun sağlandığı değerlendirilmektedir.

(42) Fiyat sıkıştırması analizinin üçüncü koşulu teşebbüsün üst pazarda hâkim durumda bulunmasıdır. Dosya kapsamında Türk Telekom’un ilgili pazarlarda hâkim durumda olduğu varsayımıyla değerlendirme yapılmaktadır. Bununla birlikte BTK tarafından 2017 yılında yapılan Sabit Şebekede Çağrı Başlatma Pazar Analizi’nde, Türk Telekom etkin piyasa gücüne (EPG) sahip işletmeci olarak belirlenmiş, kendisine içinde erişim ve arabağlantı sağlamanın bulunduğu çeşitli yükümlülükler getirilmiştir. Dolasıyla üst pazarda Türk Telekom hâkim durumda kabul edilebileceğinden üçüncü koşulun da sağlandığı değerlendirilmektedir.

(43) Fiyat sıkıştırmasının varlığını gösteren unsurlardan sonuncusu olan, “üst ve alt pazar ürünleri arasındaki marjın üst pazarda hâkim durumda bulunan teşebbüs kadar etkin bir rakibin alt pazarda kar elde edemeyecek ve kalıcı şekilde faaliyet gösteremeyecek kadar düşük olması” kriterine ilişkin olarak ise, Türk Telekom’un dosya konusu ihaleye verdiği teklif ile bu teklife esas teşkil eden maliyetlerinin incelenmesi ve maliyet altında fiyatlama yapıp yapmadığının tespit edilmesi gerekmektedir.

I.5.2.1. İhale Konusu Teklif Tutarı ile Teklife Esas Maliyet Kalemlerinin Karşılaştırılması

(44) Dosya konusu ihaleye Türk Telekom, Alfa ve Türknet teklif vermiştir. (…..) Türk Telekom uhdesinde kalmıştır. Türk Telekom tarafından sunulan teklif cetveline aşağıda yer verilmektedir.

6 BTK 217 yılı üçüncü çeyrek pazar verileri

(TL) (TL)

Kademe)

4 Özel Servis Numaraları (1xy, 444'lü Dakika (…..) (…..) (…..)

Hatlar, STH) ile Görüşme

5 Özel Servis Numaraları (118xy) ile Dakika (…..) (…..) (…..)

Görüşme

(45) Tablo 3’ten görüldüğü üzere ihale konusu hizmetler dokuz kalem halinde belirtilmektedir. Anılan kalemlerden 1-5. kalemlerin maliyeti kullanım miktarına bağlı olarak değişmekte, 6-8. kalemler sabit maliyetleri içermekte, 9. kalem ise idarenin isteğine bağlı olarak gerçekleşecek bir maliyet kalemini teşkil etmektedir.

(46) Dosya kapsamında Türk Telekom’dan, teklifine esas maliyetleri ve ihale konusu her bir kaleme ilişkin maliyet kırılımları talep edilmiştir. (…..). Önaraştırma sürecinde edinilen bilgilerden de sektörde, geçmiş yıllarda alınan ihalelerde elde edilen deneyime göre ihale konusundan daha az tüketim olabileceği varsayımıyla maliyet hesaplaması yapma eğilimi olduğu görülmektedir.

(47) (…..). Ayrıca teşebbüs sabit ses kullanımı içeren ihalelerde kullanımın %(…..) oranında kaldığının görülmesi sebebiyle dosya konusu ihale bakımından değerlendirmelerini bu beklentiye göre yaptığını belirtmiştir. Teşebbüsün bu hesaplama yöntemi kabul edilir olmakla birlikte en riskli durumu işaret etmek bakımından ihale konusu dakikaların tamamının ele alınması gerekmektedir. İlaveten bu yaklaşım 1, 2 ve 4. iş kalemlerinin yanı sıra kullanım miktarına bağlı olarak değişen 3. kalem için de esas alınabilecektir. Bu doğrultuda aşağıda İBB’nin talep ettiği 5.985.900 dakikanın tamamını kullandığı en riskli durumda (Senaryo I), %70’ini kullandığı (…..) durumda (Senaryo II) ve %50’sini kullandığı en risksiz durumda (Senaryo III) Türk Telekom’un ihale konusu hizmetlerin maliyet hesaplamalarına yer verilmektedir [7].

Senaryo I 8

(48) İlk olarak en riskli durumu işaret etmesi bakımından İBB tarafından ihale konusu dakikaların tamamını kullanması ihtimaline göre maliyet hesaplaması yapılmıştır.

7 Dosya kapsamında yapılan hesaplamalarda ÖİV ve KDV’den arındırılmış rakamlar kullanılmıştır.

8 Her bir senaryo altında ihale konusu iş kalemlerinin münferiden maliyet hesaplaması yapıldıktan sonra teklif tutarı ile kıyaslama yapabilmek için toplulaştırılacaktır. Bu doğrultuda belirli iş kalemlerinin tutarlarındaki farklılıklar önem arz etmeyebilecek ihale konusu hizmetlerin toplam maliyeti önemli bir gösterge olabilecektir.

(49) Teklif cetvelinin 1, 2 ve 4. sırasında yer alan Her Yöne Görüşme (PRI - 4.860.000 dakika), Her Yöne Görüşme (PSTN – 1.080.000 dakika) ve Özel Servis Numaraları (1xy, 444'lü Hatlar, STH-27.000 dakika) ile Görüşme hizmetlerine ilişkin toplam 5.967.000 dakika talep edilmektedir. Senaryo I kapsamında talep konusu dakikaların tamamının İBB tarafından kullanılması halinde, bir başka deyişle en riskli durumda oluşacak maliy etlere ilişkin tablo aşağıda yer almaktadır:

Tablo 4: Her Yöne Görüşme (PRI), Her Yöne Görüşme (PSTN) ve Özel Servis Numaraları (1xy, 444'lü Hatlar, STH) ile Görüşme (1, 2 ve 4. Kalem) Maliyetleri

Kullanılan dakika miktarı Hat/Dakika Kullanım 27 Aylık Toplam

Birim Ücret (TL)

5.967.000 Oranı Maliyet (TL)

Çağrı Başlatma [9] 0,0112 [10] (…..) (…..)

Şebeke içinde Çağrı (…..) (…..)

11 0,0187

Sonlandırma

(50) Tablo 4’ten görüleceği üzere Senaryo I özelinde 1, 2 ve 4. iş kalemlerine ilişkin İBB’nin talebinin karşılanması için katlanılması gereken toplam maliyet tutarı (…..) TL’dir.

(51) Teklif cetvelinin 3. sırasında yer alan Milletlerarası görüşme (2, 3 ve 4. kademe) hizmetine ilişkin maliyetin hesaplanmasında 5.400 dakikanın tamamının İBB tarafından kullanılması durumunda oluşacak maliyetlere ilişkin tablo aşağıda yer almaktadır:

Milletlerarası Görüşme (2., 3., 4. Kademe) 5.400 (…..) (…..) 9 İlgili tablolarda yer alan çağrı başlatma ve çağrı sonlandırma maliyetleri, kullanıldığı varsayılan dakika miktarının kullanım oranı ve çağrı sonlandırma birim ücretiyle çarpılmasıyla hesaplanmıştır.

10 BTK’nın 23.06.2017 tarih ve 39365 E. sayılı kararıyla Türk Telekom tarafından alternatif işletmecilere sunulan çağrı başlatma hizmeti %40 indirimli olarak sunulmaktadır. Bu doğrultuda tabloda yer verilen 0,0112 rakamı bir dakikalık ortalama çağrı başlatma maliyeti olan 0,0187 TL’nin %40 indirimli halidir. 11 Türk Telekom cevap yazısında İBB’nin daha önceki kullanımlarındaki çağrılarının %(…..)’unun şebeke içerisinde, %(…..)’inin GSM’de ve %(…..)’inin ise STH işletmecilerinde sonlandırıldığı görüldüğünden mevcut ihale için çağrı sonlandırma maliyetlerinin hesaplanmasında söz konusu oranları dikkate aldıkları belirtilmiştir.

[12] Türk Telekom tarafından bir dakikalık çağrının GSM çağrı sonlandırma maliyetinin üç GSM işletmecisinin BTK tarafından belirlenen arabağlantı ücretlerinin, trafik pazar paylarına göre ağırlıklandırılmasıyla hesaplandığı belirtilmiştir.

13 Türk Telekom cevap yazısında transmisyon maliyetlerinin tarife bazlı kırılımda verilemediğini, bu yüzden ilgili kalemin Rekabet Kurulu’nun 03/05/2015 tarihli ve 16-15/254-109 sayılı kararında yer alan hat başına (…..) kr/dk verisi dikkate alınarak hesaplandığını belirtmiştir. Transmisyon maliyeti birim maliyet tutarının hat sayısı ve ihale süresiyle (27 ay) çarpılmasıyla hesaplanmıştır.

[14] İhale kapsamında (…..) adet PSTN, (…..) adet PRI talep edilmiş olup her PRI kanalında (…..) adet hat b ulunmaktadır. Dolayısıyla toplam hat sayısı ((…..) * (…..))+ (…..) = (…..)’dır.

15 Milletlerarası görüşme maliyeti kullanılacağı varsayılan dakika miktarının birim ücret ile çarpılmasıyla hesaplanmıştır.

(52) Teklif cetvelinin 5. sırasında özel servis numaraları (118xy) ile görüşme (13.500 dakika) hizmeti alımı öngörülmektedir. Anılan hizmete ilişkin Türk Telekom tarafından 118xy araması kullanımları detaylandırılmadığından herhangi bir maliyet hesaplaması yapılamadığı, bununla birlikte ihale konusu yaklaşık 6 milyon dakikanın içinde hepsinin kullanıldığı durumda dahi dakikanın oldukça az olması sebebiyle ihmal edilebilir bir maliyet teşkil edeceği belirtilmiştir. Konuya ilişkin BTK görüşünde de ilgili kalemin katma değerli hizmet niteliğinde olması ve referans teklif kapsamında bu hizmet için arabağlantı ücretinin belirlenmemesi ve uygulanacak ücretlerin rehberlik işletmecileri tarafından tayin edildiği dikkate alındığında ihale kapsamındaki süre itibarıyla nispeten düşük olduğu ancak bu kalemin diğer görüşmelerden ayrı şekilde hesaba katılmasının uygun olacağı ifade edilmiştir. Bu doğrultuda yapılan maliyet hesaplamasında ilk olarak özel servis numaraları (118xy) ile görüşme kaleminin maliyeti sıfır olarak ele alınmış, yapılan hesaplamaların sonucuna göre ilgili kaleme ilişkin detaylı araştırma yapılıp yapılmayacağı değerlendirilmiştir.

(53) Teklif cetvelinin 6. ve 8. sırasında yer alan PRI Port Ücreti ve PSTN Port Ücreti kalemleri dakika kullanım miktarından bağımsız maliyetler olduğundan her senaryoda söz konusu kalemlere ilişkin maliyet tutarları aynı olacaktır. Dolayısıyla Senaryo I altında yapılan hesaplama diğer senaryolar altında tekrarlanmayacak ve sadece tutarı toplam hesaplamaya dâhil edilecektir. İhale kapsamında dokuz adet PRI ve 236 adet PSTN hattı talep edilmektedir. İlgili kalemlere ilişkin maliyet hesaplamasına aşağıda yer verilmiştir:

Tablo 6: PRI Port Ücreti ve PSTN Port Ücreti (6. ve 8. Kalem) Maliyeti

Talep Edilen Miktar Birim Ücret (TL) [16] 27 Aylık Toplam Maliyet (TL)

PRI 9,00 284,40 69.109,20

PSTN 236,00 9,48 60.406,56

(54) Teklif cetvelinin 7. sırasında DID hizmeti (16.000 adet) alımı bulunmaktadır. DID (Doğrudan Dâhili Arama) sabit telekom operatörleri tarafından kamu/kurumsal abonelere sundukları bir özelliktir. DID hizmetinin amacı kurumsal bir son kullanıcının, her bir çalışana ayrı bir fiziksel telefon hattı tahsis etmeden, tüm çalışanlara özel telefon numaraları verebilmesini sağlamaktır. Bu şekilde telefon trafiği bölünebilmekte ve daha kolay yönetilebilmektedir. Söz konusu hizmet, abonelerin sahip oldukları PBX sistemleriyle birlikte kullanılmakta ve sabit telekom operatörleri tarafından son kullanıcılara bir veya daha fazla telefon hattına ilişkilendirilmiş bir numara alanı/bloğu tahsis edilmektedir.

(55) DID hizmetinin maliyetine bakıldığında bu maliyet kaleminin de dakika kullanım miktarından bağımsız olduğu ve her senaryoda söz konusu kalemlere ilişkin aynı miktarın hesaplamaya dâhil edilebileceği görülmektedir. Türk Telekom tarafından alternatif işletmecilere belirli bir birim maliyet üzerinden kullandırılan DID hizmeti BTK tarafından düzenlenmemektedir. Ayrıca dosya konusu ihale döneminde Türk Telekom tarafından “Belediyelere Özel DID İndirim Kampanyası” uygulanmıştır. Ancak toptan düzeyde uygulanan benzer bir kampanya bulunmadığı gibi söz konusu kampanyadan da alternatif operatörler yararlanamamaktadır. Dolayısıyla DID hizmetinin maliyetinin hesaplanmasında birim maliyet üzerinden herhangi bir indirim yapılmayacaktır. Bu doğrultuda aşağıda DID hizmeti maliyetine yer verilmiştir:

16 PSTN ve PRI’nın sırasıyla 9,48 TL ve 284,40 TL olan aylık hat kullanım ücretleri THK çerçevesinde hizmet sunan STH işletmecilerinin Türk Telekom ile imzalamış oldukları Referans Ara bağlantı Teklifi’nde yer almaktadır. (https://kurumsal.turktelekom.com.tr/_files/pdf/referans-teklifleri/referans-arabaglanti- teklifi.pdf, Erişim Tarihi 23.03.2018)

Tablo 7: DID Hizmeti (7. Kalem) Maliyeti

Talep Edilen Miktar Birim Ücret (TL) [17] 27 aylık Toplam Maliyet (TL)

DIDHizmeti 16.000 (…..) (…..)

(56) Cetvelin 9. sırasında yer alan “Diğer (Nakil, Yeni Hat Tahsisi vb.)” adlı kalemin maliyeti ise İBB’nin sözleşme süresince en fazla 15 PSTN ve 2 PRI hattına kadar bağlantı talep edebilmesine yöneliktir. Ayrıca BTK ilgili kaleme ilişkin “hizmet alanın talebine bağlı olarak gerçekleşeceği ve ölçek itibarıyla küçük bir kalem olması nedeniyle maliyetlerin ihmal edilebilir seviyede olduğu” şeklindeki görüş vermiştir. Dolayısıyla 9. iş kaleminin teşebbüsler nezdinde hâlihazırda esas alınabilecek bir maliyet doğurmadığı değerlendirilmektedir. Bu nedenlerle ilgili iş kaleminin maliyeti her bir senaryoda 0 TL olarak hesaplamaya dâhil edilmiştir.

(57) Son olarak Türk Telekom’un perakende maliyetlerinin de hesaplamaya dâhil edilmesi gerekmektedir. Teşebbüs tarafından perakende maliyetinin (…..) belirtilmiştir. Teşebbüsün perakende maliyet rakamı aylık (…..) TL olarak belirlenmiştir. Bu yaklaşım benimsenerek hesaplamaya dâhil edilmiştir.

(58) Yukarıda ihale teklif cetvelinde yer alan her bir iş kalemi bazında yapılan hesaplamalar ışığında en riskli durumda Türk Telekom’un toplam maliyetlerine ilişkin nihai tabloya aşağıda yer verilmiştir:

Tablo 8: En riskli olan Senaryo I kapsamında Türk Telekom’un Maliyetleri

Birim 27 aylık Maliyet Teklif Tutarı

Sıra Alınacak Hizmetin

Birimi Miktarı Maliyet Tutarı (KDV ve (KDV ve ÖİV

No Adı/Türü

(TL) ÖİV Hariç) (TL) Hariç) (TL)

1 Her Yöne Görüşme (PRI) Dakika 4.860.000,00 (…..) [18] (…..) (…..) [19]

Dakika 5.400,00

3 ve 4. Kademe)

4 Özel Servis Numaraları (…..) (…..) (…..)

(1xy, 444'lü Hatlar, STH) Dakika 27.000,00

ile Görüşme

5 Özel Servis Numaraları (…..) (…..) (…..)

Dakika 13.500,00

(118xy) ile Görüşme

Adet 1,00

Tahsisi vb.)

10 Perakende Maliyetler - (…..) (…..) (…..) [20]

Toplam (…..) (…..) 17 Türk Telekom tarafından gönderilen hesaplamalarda kampanyalı birim ücret olan (…..) TL dikkate alınmışsa da bu rakamın toptan düzeyde geçerli olmaması nedeniyle alternatif işletmecilere uygulanan (…..) TL esas alınmıştır.

18 1, 2 ve 4. kalemlerin birim maliyet tutarı söz konusu kalemlerin toplam maliyet tutarının toplam dakika tutarına bölünmesi suretiyle hesaplanmıştır.

19 Dosya kapsamında 1, 2 ve 4. kalemlere ilişkin ulaşılan maliyet tutarı ile Türk Telekom tarafından ulaşılan tutar arasındaki fark teşebbüsün ilgili hesaplamalara port ücretlerini de dahil etmesinden kaynaklanmaktadır. Tablonun hazırlanmasında konu hakkındaki BTK görüşü de dikkate alınarak port ücretleri 6 ve 8. kalemler çerçevesinde hesaba dâhil edilmiştir.

20 Türk Telekom tarafından gönderilen cevap yazısında perakende maliyete 1, 2 ve 4. kaleme ilişkin maliyet hesaplamasında yer verildiği görülmüş olup, söz konusu kalem ayrıştırılarak tabloya ayrıca eklenmiştir. Teklif cetvelinde perakende maliyetler adı altında bir kalem ayrıca bulunmadığından söz konusu alan boş bırakılmıştır.

(59) Tablo 8’in incelenmesinden, İBB’nin ihale konusu dakikaların tamamını kullanması durumunda teşebbüsün maliyetlerinin teklif tutarından (gelirinden) %(…..) oranında daha yüksek olduğu anlaşılmaktadır. Kalem bazında bakıldığında bu yüksekliğin DID ücretinden kaynaklandığı görülmektedir. Teşebbüsün maliyet hesabında perakende düzeyde uyguladığı kampanya fiyatlarını esas aldığı görülmekle birlikte toptan düzeyde bir kampanyası bulunmaması sebebiyle indirimli fiyatların analize dâhil edilemeyeceği değerlendirilmektedir.

Senaryo II

(60) İkinci olarak analiz edilmesi gereken İBB tarafından ihale konusu dakika miktarının %70’ini kullanılması durumudur. (…..). Senaryo I’de takip edilen sırayla ilgili hesaplamalara aşağıda yer verilmektedir.

(61) Teklif cetvelinin 1, 2 ve 4. sırasında yer alan Her Yöne Görüşme (PRI), Her Yöne Görüşme (PSTN) ve Özel Servis Numaraları (1xy, 444'lü Hatlar, STH) ile Görüşme hizmetlerine ilişkin toplam 5.967.000 dakikanın %70’inin yani sadece 4.176.900 dakikanın İBB tarafından kullanılması durumunda oluşacak maliyetlere ilişkin tablo aşağıda yer almaktadır:

Hatlar, STH) ile Görüşme (1, 2 ve 4. Kalem) Maliyetleri

Çağrı Başlatma 0,0112 (…..) (…..)

Toplam 153.220,37

(62) Tablo 9’dan görüleceği üzere Senaryo II özelinde 1, 2 ve 4. iş kalemlerine ilişkin İBB’nin talebinin karşılanması için katlanılması gereken toplam maliyet tutarı (…..) TL’dir.

(63) Teklif cetvelinin 3. sırasında yer alan Milletlerarası görüşme (2, 3 ve 4. kademe) hizmetine ilişkin 5.400 dakikanın %70’inin İBB tarafından kullanılması durumunda oluşacak maliyetlere ilişkin tablo aşağıda yer almaktadır. Bununla birlikte Türk Telekom tarafından 3. iş kaleminin maliyetinde, çağrı sonlandırma yönleri dikkate alınarak ortalama aylık (…..) dakikalık çağrı gerçekleştiği hesaplanmıştır. (…..). Bu doğrultuda 3. iş kaleminin maliyet hesabında Türk Telekom’un esas aldığı rakam ((…..) dk.) ayrıca dikkate alınmış ve teklif kapsamındaki toplam maliyet hesabında ayrıca değerlendirilmiştir:

Tablo 10: Milletlerarası Görüşme (2., 3., 4. Kademe) ile Görüşme (3. Kalem) Maliyeti

27 aylık Toplam

Kullanılan Dakika Birim Ücret (TL)

Maliyet (TL)

Milletlerarası Görüşme (2, 3 ve 4. (…..) (…..)

3.780

Kademe)

Milletlerarası Görüşme (2, 3 ve 4. (…..) (…..)

Kademe) (Türk Telekom tarafından (…..)

yapılan hesaplamaya göre)

(64) Dakikaların %70’inin kullanıldığı ikinci senaryo kapsamında Türk Telekom’un ihale konusu hizmetler bazındaki nihai maliyetlerine ilişkin tablo aşağıda yer almaktadır:

Tablo 11: Senaryo II kapsamında Türk Telekom’un İhale Konusu Hizmetler Bazında Maliyetleri

Maliyet Tutarı Teklif Tutarı

Sıra Alınacak Hizmetin Birim Maliyet

Birimi Miktarı (KDV ve ÖİV (KDV ve ÖİV

No Adı/Türü (TL)

Hariç) (TL) Hariç) (TL)

Her Yöne Görüşme [21] (…..) (…..) (…..)

1 Dakika 3.402.000

(PRI)

Her Yöne Görüşme (…..) (…..) (…..)

2 Dakika 756.000

(PSTN)

Milletlerarası (…..) (…..) (…..)

3 Görüşme (2.,3. ve 4. Dakika 3.780

Kademe)

Özel Servis (…..) (…..) (…..)

Numaraları (1xy,

4 Dakika 18.900

444'lü Hatlar, STH)

ile Görüşme

Özel Servis (…..) (…..) (…..)

5 Numaraları (118xy) Dakika 9.450,00

ile Görüşme

9 Adet 1,00

Hat Tahsisi vb.)

(65) Tablo 11’in incelenmesinden, İBB’nin ihale konusu dakikaların %70’ini kullanması durumunda teşebbüsün maliyetlerinin teklif tutarından (gelirinden) %(…..) oranında yüksek olduğu anlaşılmaktadır. Burada ayrıca yukarıda ifade edildiği üzere Türk Telekom’un verilerine göre belirlenen 3. kalem maliyetine göre yeniden hesaplanması gerekmektedir. Tablodan izlenebileceği üzere 3. kalem hariç maliyetler toplamı (…..) TL’dir. Yukarıda Türk Telekom’un verilerine göre 3. kalemin maliyeti (…..) TL olarak hesaplanmıştır. Bu durumda yeni toplam maliyet (…..) TL olacaktır. Dolayısıyla ilgili kalemin hesabında Türk Telekom’un verilerinin kullanılmasının kayda değer bir farklılık yaratmadığı anlaşılmaktadır.

Senaryo III

(66) Son olarak ele alınması gereken ihtimal (…..) İBB’nin ihale konusu hizmetlerin %50’sini kullanması durumudur. Aşağıda ilgili hesaplamalara yer verilmektedir.

(67) Teklif cetvelinin 1, 2 ve 4. sırasında yer alan Her Yöne Görüşme (PRI), Her Yöne Görüşme (PSTN) ve Özel Servis Numaraları (1xy, 444'lü Hatlar, STH) ile Görüşme hizmetlerine ilişkin toplam 5.967.000 dakikanın %50’sinin yani 2.983.500 dakikanın İBB tarafından kullanılması durumunda oluşacak maliyetlere ilişkin tablo aşağıda yer almaktadır:

21 1.,2.,3. ve 4. kalemlerde yer alan dakika miktarları her kalem başına toplam dakika tutarının %70’i alınarak hesaplanmıştır.

Hatlar, STH) ile Görüşme (1., 2. ve 4. Kalem) Maliyetleri

Çağrı Başlatma 0,0112 (…..) (…..)

(68) Tablo 12’den de görüleceği üzere Senaryo III özelinde 1, 2 ve 4. iş kalemlerine ilişkin İBB’nin talebinin karşılanması için katlanılması gereken toplam maliyet tutarı (…..) TL’dir.

(69) Teklif cetvelinin 3. sırasında yer alan Milletlerarası görüşme (2, 3 ve 4. kademe) hizmetlerine ilişkin Senaryo II kapsamında Türk Telekom’un verileriyle yapılan hesaplama, ilgili kalemde talep edilen 5.400 dakikanın %50’sinden daha düşük olduğundan en risksiz durumu göstermek bakımından söz konusu tutarın burada da esas alınmasının uygun olacağı düşünülmektedir. Bu itibarla 3. kalemin maliyeti (…..) TL olarak dikkate alınarak yeniden hesaplama yapılmamıştır.

(70) Dakikaların %50’sinin kullanıldığı ikinci senaryo kapsamında Türk Telekom’un ihale konusu hizmetler bazındaki nihai maliyetlerine ilişkin tablo aşağıda yer almaktadır.

Tablo 13: Senaryo III kapsamında Türk Telekom’un İhale Konusu Hizmetler Bazında Maliyetleri

Birim Maliyet Tutarı Teklif Tutarı

Sıra Alınacak Hizmetin

Birimi Miktarı Maliyet (KDV ve ÖİV (KDV ve ÖİV

No Adı/Türü

(TL) Hariç) (TL) Hariç) (TL)

[22] (…..) (…..) (…..)

1 Her Yöne Görüşme (PRI) Dakika 2.430.000,00

Her Yöne Görüşme (…..) (…..) (…..)

2 Dakika 540.000,00

(PSTN)

Milletlerarası Görüşme (…..) (…..) (…..)

3 Dakika 2.700,00

(2.,3. ve 4. Kademe)

Özel Servis Numaraları (…..) (…..) (…..)

4 (1xy, 444'lü Hatlar, STH) Dakika 13.500,00

ile Görüşme

Özel Servis Numaraları (…..) (…..) (…..)

5 Dakika 6.750,00

(118xy) ile Görüşme

9 Adet 1,00

Tahsisi vb.)

22 1.,2.,3. ve 4. kalemlerde yer alan dakika tutarları her kalem başına toplam dakika tutarının %50’si alınarak hesaplanmıştır.

(71) En risksiz durumun gösterildiği Senaryo III kapsamında teşebbüsün maliyetlerinin teklif tutarından (gelirinden) %(…..) oranında yüksek olduğu görülmektedir. Yukarıda ele alınan üç farklı senaryoda teklif cetvelinin 5. kaleminde yer alan özel servis numaraları (118xy) ile görüşme hizmetinin maliyeti hesaba dâhil edilmemiştir. Anılan maliyetin de eklenmesi maliyetleri daha da arttıracağından marjın açılmasına neden olacak ve varılan sonucu değiştirmeyecektir. Dolayısıyla birim maliyeti elde edilemeyen 5. kalemin maliyetinin detaylandırılmasına gerek olmadığı ve teşebbüsün İBB’nin “Sabit Telefon Hizmetleri” konulu ihalesine verdiği teklifin maliyetlerini karşılamadığı değerlendirilmektedir.

(72) Önaraştırma kapsamında elde edilebilen bilgiler çerçevesinde, teşebbüsün teklifi bakımından ele alınan üç farklı durumda da Türk Telekom’un dosya konusu ihaleye sunduğu teklifin maliyetlerini karşılayamadığı anlaşılmaktadır. Dolayısıyla fiyat sıkıştırmasının tespitine yönelik unsurlardan sonuncusu olan “üst ve alt pazar ürünleri arasındaki marjın üst pazardaki hâkim durumda bulunan teşebbüs kadar etkin bir rakibin alt pazarda kar elde edemeyecek ve kalıcı şekilde faaliyet gösteremeyecek kadar düşük olması” koşulunun sağlandığı anlaşılmaktadır. Bununla birlikte Kılavuz’da belirtildiği üzere fiyat sıkıştırmasının unsurlarının bulunduğu durumlarda bir ihlalin var olup olmadığının tespiti için yapılacak incelemenin esasını, hâkim durumdaki teşebbüs davranışının fiili veya muhtemel rekabet karşıtı piyasa kapamaya yol açıp açmadığının incelenmesi oluşturmaktadır.

I.5.2.2. Rekabet Karşıtı Piyasa Kapamanın Varlığı

(73) Yukarıda belirtildiği üzere hâkim durumdaki teşebbüsün dışlayıcı davranışları hakkındaki incelemenin esasını dışlayıcı davranışın fiili veya muhtemel rekabet karşıtı piyasa kapamaya yol açıp açmadığı hususu oluşturmaktadır. Kılavuz’un 26. paragrafında rekabet karşıtı pazar kapamanın varlığı incelenirken dikkate alınacak hususlar

- Hâkim durumdaki teşebbüsün konumu,

- İlgili pazardaki koşullar,

- Hâkim durumdaki teşebbüsün rakiplerinin konumu,

- Müşterilerin ya da sağlayıcıların konumu,

- İncelenen davranışın kapsamı ve süresi,

- Fiili piyasa kapamayla ilgili olası deliller,

- Dışlayıcı stratejiye dair doğrudan veya dolaylı deliller

(74) olarak sayılmaktadır. Bu hususlardan ilk olarak hâkim durumdaki teşebbüsün ve rakiplerinin konumunu görmek bakımından aşağıda Türk Telekom ve rakiplerinin 2015- 2017 yılları arasında kurumsal sabit ses hizmetleri pazarındaki abone sayıları ve elde ettikleri gelire yer verilmektedir:

Tablo 14: Teşebbüslerin Kurumsal Ses Hizmetleri Pazarında Abone Sayısı 23

Teşebbüsler 2015 2016 2017

Türk Telekom (…..) (…..) (…..)

Tablo 15: Teşebbüslerin Kurumsal Ses Hizmetleri Pazarında Elde Ettikleri Gelir (TL)

Teşebbüsler 2015 2016 2017

Türk Telekom (…..) (…..) (…..)

(75) Yukarıdaki tablolardan da görüldüğü üzere kurumsal sabit ses hizmetlerinden 2015- 2017 yıllarında elde edilen gelirin büyük bölümünü Türk Telekom’un gelirleri oluşturmaktadır. Türk Telekom’un abone sayısı 2015-2017 yılları arasında düzenli şekilde düşerken gelirleri 2016 yılında artmış, 2017 yılında düşüşe geçmiştir. Teşebbüsün rakiplerinin çoğunun abone sayısı ve gelirleri 2015-2017 yılları arasında düzenli bir şekilde artmıştır. Bununla birlikte en yakın rakiplerinden Superonline’ın hâlihazırda Türk Telekom’un %(…..)’sı kadar kurumsal abonesi olduğu, benzer bir durumun gelir bakımından da geçerli olduğu görülmektedir. Bir diğer yakın rakibi Vodafone’un (…..) gelirlerinin yüksek olduğu görülmektedir. (…..).

(76) Teşebbüslerin abone sayısı ve gelir bazında pazar payları ise aşağıdaki gibidir:

Tablo 16: Teşebbüslerin Abone Sayısı ve Gelir Bakımından Pazar Payları

2015 2016 2017

Teşebbüsler Abone Sayısı Abone Sayısı Abone Sayısı

Gelir (%) Gelir (%) Gelir (%)

(%) (%) (%)

Türk (…..) (…..) (…..) (…..) (…..) (…..) Telekom

23 Tabloların hazırlanmasında, BTK tarafından yayımlanan pazar verileri raporuna göre pazarın %93’ünü oluşturduğu belirtilen teşebbüslerin verileri dikkate alınmıştır.

24 Turksat tarafından kurumsal abonelerinin olmadığı, toplam sabit telefon hizmetinin tamamının bireysel kullanıcılardan oluştuğu belirtilmiştir.

25 Turksat tarafından kurumsal abonelerinin olmadığı, toplam sabit telefon hizmetinin tamamının bireysel kullanıcılardan oluştuğu belirtilmiştir.

(77) Tablo 16’dan görüldüğü üzere 2015-2017 yılları arasında kurumsal sabit ses hizmetleri pazarında Türk Telekom’un abone sayısı bakımından pazar payı 2015 yılında %(…..), 2016 yılında %(…..) ve 2017 yılında %(…..) olarak gerçekleşmiştir. Dolayısıyla son üç yılda teşebbüsün kurumsal ses hizmetlerinde abone sayısı bakımından pazar payının düştüğü görülmektedir. Gelir bakımından pazar payı ise 2016 yılında 2015 yılına göre artış göstermiş olsa da 2017 yılında azalmıştır. Bu doğrultuda teşebbüsün dosya konusu ihalede maliyet altı teklif sunmasından kaynaklanan pazar payı artışı gözlemlenememektedir. Teşebbüsün rakiplerinden Superonline, Vodafone, NetGSM ve Alfa’nın payı artmış, Türknet’in payı azalmıştır.

(78) Yukarıdaki tablodan Türk Telekom’un pazar payının azaldığı ve rakiplerinin payının arttığı görülse de hâlihazırda Türk Telekom sahip olduğu altyapının da etkisiyle ses pazarında büyük bir güce sahiptir. Keza rakiplerinin konumunun da teşebbüs üzerinde rekabetçi baskı yaratmaktan uzak olduğu anlaşılmaktadır. Dolayısıyla Türk Telekom tarafından ilgili pazarda fiyat sıkıştırması şeklinde yapılan bir ihlalin etkileri teşebbüsün gücüyle orantılı olarak oldukça yüksek olabilecektir. Bu doğrultuda ihalelerin kurumsal ses hizmetleri içerisindeki yeri, dosya konusu ihalenin büyüklüğü ve Türk Telekom’un benzer ihalelerdeki davranışlarının ortaya konulması teşebbüsün maliyet altı fiyatlama davranışının etkilerini gösterebilecektir.

(79) Sabit ses hizmetleri pazarına bakıldığında pazarın küçülme eğiliminde olduğu görülmektedir. BTK’nın 2017 yılı üçüncü çeyrek verilerine göre 11.049.953 sabit telefon abonesi bulunmaktadır. Penetrasyon oranı bir önceki çeyreğe göre 0,1 oranında artsa da abone sayısı 2016 yılının aynı dönemine göre azalmış, keza sabit trafik miktarı da %6 oranında düşmüştür. Önaraştırma kapsamında teşebbüsler tarafından sabit telefon hizmetlerinin önemini yitirdiği, mobil hizmetlerin sabit hizmetler üzerinde rekabetçi baskısının bulunduğu, sabit telefon pazarındaki küçülme trendinin devam etmesinin beklendiği belirtilmiştir. Öte yandan pazardaki bu değerlendirmeler çoğunlukla bireysel ses hizmetleri için geçerli olmaktadır. Kamu kurumları, çağrı merkezleri, bankalar, büyük ve orta ölçekli işletmelerin sabit telefon kullanmayı sürdürdüğü, kurumsal telefon hizmetlerinin teşebbüsler bakımından önem arz etmeye devam ettiği belirtilmiştir.

(80) İşletmecilerin kurumsal ses gelirleri kamu ihalelerinden ve özel alımlardan oluşmaktadır. Bu bakımdan kamu ihalelerinin kurumsal gelirler içerisindeki büyüklüğü ve dosya konusu ihalenin kamu ihaleleri/kurumsal gelirler içerisindeki oranı Türk Telekom’un fiyatlandırma stratejisinin etkileri konusunda yol gösterici olacaktır. Önaraştırma kapsamında kamu ihalelerinin teşebbüslerin kurumsal gelirleri içerisindeki payı talep edilmiştir. Teşebbüslerin çoğu kurumsal ses gelirlerini kamu ihaleleri-özel alımlar şeklinde ayrıştırmadığını belirtmiştir. Kamu ihaleleri-özel alımları ayrıştırabilen teşebbüslerden elde edilen bilgilerle de anlamlı bir analiz yapılamamıştır. Dolayısıyla bu aşamada kamu ihalelerinin sektördeki büyüklüğü tespit edilememektedir. Diğer taraftan elde edilen bilgilerden ilgili pazarda kimi teşebbüslerin kamu ihalelerine nadiren katıldıkları kimi teşebbüslerin ise kurumsal faaliyetlerinin çoğunluğunu ihalelerinin oluşturduğu görülmüştür. Bu doğrultuda kurumsal ses gelirleri bakımından teşebbüslerin tercihlerinin çeşitlilik gösterdiği kimi teşebbüslerin kamu ihalelerine ağırlık verdiği, kimi teşebbüslerin ise özel alımlar yoluyla kurumsal gelir elde ettiği söylenebilecektir. (…..). Dolayısıyla kamu ihalelerine katılmanın kurumsal sabit ses faaliyetleri bakımından zorunlu olup olmadığı konusunda bir değerlendirme yapılamamaktadır.

(81) Kamu ihalelerinin kendi arasındaki durumu görmek bakımından kurumsal sabit ses

hizmetleri pazarında Türk Telekom ve rakiplerinin teklif verdiği en yüksek bedelli 15 ihale

ve dosya konusu ihalenin bu ihaleler içindeki konumu incelenmiştir. Teşebbüslerin 2016

ve 2017 yıllarında teklif verdiği en yüksek bedelli 15 ihale aşağıda sıralanmaktadır:

Tablo 17: Teşebbüslerin Katıldığı En Yüksek 15 Kamu İhalesi

Avrupa Birliği (…..) (…..) Eğitim ve

Sabit

Gençlik

2017 Ses Superonline

Programları

Hizmeti

Merkezi

Başkanlığı

Sabit (…..) (…..) Emniyet Genel

5.10.2016 Ses Alfa

Müdürlüğü

Hizmeti

Sabit (…..) (…..) Adana Kamu

16.06.2016 Ses Alfa

Hastane Birliği

Hizmeti

Kastamonu Sabit (…..) (…..)

(82) Tablo 17’nin incelenmesinden dosya konusu ihalenin 2016 ve 2017 yıllarında yapılan ihaleler arasında miktar bakımından ikinci sırada yer aldığı görülmektedir. Bu itibarla İBB’nin ihalesi sektörün kamu ihaleleri tarafında önem arz edebilecektir. En yüksek 15 ihalenin sekiz tanesini Alfa, iki tanesini Superonline, bir tanesini Türknet, bir tanesini Voice Telekom kazanmıştır. Bu durum teşebbüslerin kurumsal ses faaliyetleri bakımından kamu ihalelerine katılım tercihlerinin değiştiğinin bir diğer göstergesi olarak yorumlanabilecektir. Diğer taraftan sabit ses hizmetlerinin sunulabilmesi için gereken altyapının Türk Telekom’a ait olması, birçok rakibin Türk Telekom’dan hizmet almak zorunda olması ihalelere katılım kararını etkileyen unsurlardır.

(83) Tablo 17’de dikkat çeken bir diğer husus, Türk Telekom’un 2016 ve 2017 yıllarında yapılan değer bakımından en yüksek 15 ihalenin dört tanesine teklif vermesi ve iki tanesini kazanabilmesidir. Bilindiği üzere fiyat sıkıştırması davranışının pazar kapama etkisinin gösterilmesinde incelenen davranışın süresi ve kapsamı önem taşımaktadır. Süresi uzayan ve kapsamı genişleyen rekabet karşıtı davranışlar pazarın rakiplere kapanması ihtimalini yükseltmektedir. Bu noktada teşebbüsün maliyet altı fiyatlama davranışlarının etkisi bakımından ele alınabilecek bir diğer husus ihalelere katılım oranı olarak ortaya çıkmaktadır. Türk Telekom’un 2015-2016-2017 yıllarında yapılan ihalelere katılım durumuna aşağıda yer verilmektedir:

Tablo 18: Türk Telekom’un 2015-2016-2017 Yıllarında Yapılan Kamu İhalelerine Katılım Bilgisi

Teklif Verilen Kazanılan İhale Teklif Verilmeyen

Yıl İhale Sayısı

İhale Sayısı Sayısı İhale Sayısı

2015 52 (…..) (…..) (…..)

2016 52 (…..) (…..) (…..)

2017 40 (…..) (…..) (…..)

(84) Tablo 18’den görüldüğü üzere Türk Telekom 2015 ve 2016 yılında yapılan 52 ihaleden sırasıyla (…..) ve (…..) teklif vermiş ve (…..) kazanmıştır. Keza 2017 yılında yapılan 40 ihalenin (…..) teklif vererek (…..) kazanmıştır. Her iki tablonun birlikte değerlendirilmesinden Türk Telekom’un kurumsal sabit ses hizmetlerinde kamu ihalelerine ağırlık vermediği söylenebilecektir.

(85) Diğer taraftan dosya konusu ihalenin kurumsal sabit ses gelirleri içerisindeki ve Türk Telekom’un cirosu içerisindeki payının büyüklüğü teşebbüsün maliyet altı fiyatlandırma davranışının pazar kapama etkisini arttıracak bir etkendir. Tablo 15’ten görüldüğü üzere pazarda kurumsal sabit ses hizmetlerinden elde edilen gelir 2015 yılında (…..) TL, 2016 yılında (…..) TL ve 2017 yılının ilk yarısında (…..) TL olmuştur. Türk Telekom’un (…..) TL teklif verdiği İBB’nin ihalesi 2017 yılında yapılmış olmakla birlikte son üç yılda elde edilen gelirin içerisindeki payına bakılmıştır. İhale bedelinin elde edilen gelirin içerisindeki payı 2015 yılı için %(…..), 2016 yılı için %(…..), 2017 yılının ilk yarısı için %(…..) civarında gerçekleşmiştir. Keza ihale bedeli, Türk Telekom’un kurumsal sabit ses hizmetinden elde ettiği cirosunun 2015 yılında %(…..)’ini, 2016 yılında %(…..)’sını, 2017 yılında %(…..)’sını oluşturmuştur. Dosya konusu ihale bedelinin gerek kurumsal sabit ses hizmetleri pazarında elde edilen gelir içerisinde gerek Türk Telekom’un cirosu içerisinde ihmal edilebilir bir payının olduğu görülmektedir. Bu doğrultuda dosya konusu ihalenin bedeli bakımından pazarı rakiplere kapatma etkisi doğurmayacağı değerlendirilmektedir.

(86) Yukarıda yapılan açıklamalar çerçevesinde Türk Telekom’un İBB’nin “Sabit Telefon Hizmetleri” konulu ihalesine maliyet altında teklif verdiği, bununla birlikte teşebbüsün pazar payındaki azalış ve rakiplerinin paylarının artışı, Türk Telekom’un kamu ihalelerine düzenli katılım sağlamaması ve dosya konusu ihalenin ilgili pazarda elde edilen gelir içerisinde ihmal edilebilir bir payının bulunması sebepleriyle dosya konusu ihalenin rekabet karşıtı pazar kapamaya yol açmayacağı kanaatine varılmıştır.

J. SONUÇ

(87) Düzenlenen rapora ve incelenen dosya kapsamına göre, 4054 sayılı Kanun’un 41. maddesi uyarınca şikayetin reddi ile soruşturma açılmamasına, gerekçeli kararın tebliğinden itibaren 60 gün içinde Ankara İdare Mahkemelerinde yargı yolu açık olmak üzere, OYÇOKLUĞU ile karar verilmiştir.

Dr. Metin ARSLAN’ın 18.04.2018 tarih ve 18-11/199-94 sayılı Kararın Toplantı Tutanağında Yer Alan Karşı Oy Gerekçesi

18.04.2018 tarih ve 18-11/199-94 sayılı Rekabet Kurulu kararına ilişkin kısa karar tutanağında Dr. Metin ARSLAN karşı oy gerekçesini;

“Kurul toplantılarına ait görüşmelerin Rekabet Kurumunun çalışma ilkelerinden olan şeffaflık ve açıklık ilkeleri doğrultusunda kayıt altına alınması gerekirken, bu yapılmadan alınan kararlara usul yönünden karşıyım.”

şeklinde ifade ederek imzalamıştır.

KARŞI GÖRÜŞ

30.07.2018

(18.10 ve 18.11 Sayılı Toplantılar)

Şeffaflık ve hesap verilebilirlik kamu adına denetim ve gözetim görevini yerine getiren kurumların temel çalışma esaslarındandır. Söz konusu prensiplerin Rekabet Kurulu tarafından sıklıkla göz ardı edilmek suretiyle ülke ekonomisi ve kamu menfaatleri açısından telafi edilemez tahribatlara yol açtığı müşahade edilmektedir.

Görev yaptığım gerek Nurettin Kaldırımcı gerekse de Ömer Torlak’ın başkanlık dönemleri boyunca, enflasyon, kurum organizasyonu ve FETÖ ile ilgili ısrarla dile getirdiğim hususlar dikkate alınmamıştır. Hatta 15 Temmuz akabinde dahi, FETÖ’nün Kurum ve Kurul içindeki mensupları hakkında gerekli işlemlerin yapılmamış olması nedeniyle Kurul toplantılarının meşru bir zeminde devam edemeyeceği ve bu kapsamda süreç tamamlanıncaya kadar Kurul toplantılarına katılmayacağım hususunda başkanlık makamına verdiğim 09.08.2016 tarihli dilekçem üzerine dahi konuyla ilgili gerekli adımlar atılmamıştır.

Serdettiğim görüşlerden duyulan rahatsızlık sebebiyle, Ömer Torlak’ın başkanlığı döneminde Kuruldaki görev süremi tüketmeyi amaçlayan bir buçuk yıla kadar uzanan bir yargı tuzağı kurulmuştur. Söz konusu yargı tuzağına zemin hazırlamak amacıyla, milletin temsilcisi olan Bakanlar Kurulu ve Cumhurbaşkanı’nın uhdesinde olan bir yetkiyi pervasızca ve aleni bir şekilde gasp ederek, şahsımın kurul üyeliğini sona erdirme zehabıyla Kurul tarafından utanç verici bir karar alınmıştır.

Bahse konu hazin kararla ilgili olarak, Kalkınma Bakanlığı’nın yoklukla muallel olduğunu belirten cevabi yazısı (11.11.2016) ve Devlet Personel Başkanlığı’nın yetki gaspı yapıldığı şeklindeki tespiti (24.01.2017) kale alınmamıştır.

Mahkeme kayıtlarına girmiş ekteki 05.12.2016 tarihli kendi tutanağımda tafsilatıyla açıklandığı üzere, Ömer Torlak tarafından Kurula davet edilmem ve şahsımın söz konusu davete icabet etmesi kapsamında yapılan görüşmede 09.08.2016 tarihli dilekçemi geri çekmem durumunda kurul toplantılarına katılabileceğim tarafıma bildirilmiştir. Söz konusu dilekçeyi geri çekmeyi reddetmem üzerine, Kurul tarafından o gün yaşananlarla ilgili olarak yalan beyan niteliğinde bir tutanak tutulmuştur.

Diğer taraftan, eski bir Kurul üyesinin de ortağı olduğu FETÖ ile irtibatlı ve iltisaklı avukatlık şirketinin Kurul içindeki uzantısı gibi faaliyet gösteren Fevzi Özkan’ın, oğlunun Bank Asya’da üst düzey yönetici olması hasebiyle gözaltına alınması akabinde, olayın üzerini örtmek maksadıyla hakkında gerekli işlem yapılmaksızın Temmuz/2017’de emekli edilmesine müsaade edilmiştir. Bir önceki yönetimin son iki promosyonunda işe alınan 30 uzman yardımcısından 25’inin by-lock gerekçesiyle Kurumdan uzaklaştırılmasına rağmen, bunları planlı bir biçimde işe alan Kurumun eski yöneticileri hakkında da herhangi bir işlem tesis edilmemiştir.

Kurumun varlık sebebi olan rekabeti bozucu eylemlerin engellenmesi ve sonuçta tüketici refahının artırılması amacı çerçevesinde, 2016 yılı başında enflasyon henüz %8 düzeyinde iken enerji ve tarım sektörüne yapılacak müdahalelerle %5’lere çekilmesinin

mümkün olduğunu, aksi takdirde yıl içinde %10’u geçme tehlikesinin bulunduğunu dile getiren ikaz ve önerilerim Kurul gündemine alınmamıştır. Nitekim, tarım sektörüne dahi müdahale edemeyen, sadece bir ön araştırma yaptırmakla yetinen aciz durumdaki Rekabet Kurulu mevcut durumda enflasyonun %15 bandına dayanmasından mesuldür. Kasıtlı bir şekilde işlenen ve çoğu da esasında ceza hukukunun kapsamına giren hukuk ihlallerine ilaveten, Kurul çarpık mantığı ile istifa ettiğimi varsaymasına rağmen, Kurumdan ayrılmam ile ilgili SGK Hizmet Takip Programına (HİTAP) “İstifa nedeniyle ilişiğin kesilmesi” yönünde bilgi girişi yapılmamış, sicilimi bozma anlamına gelen “Mahkeme Kararı Gereği İlişik Kesme” şeklinde gerçeğe aykırı bildirimde bulunulmuştur. Ne hazindir ki, tüm bu süreçlerden haberdar olan sözde ilişkili Bakanlık, hakemlik görevini yerine getireceğine, Cumhurbaşkanı’nın ve Bakanlar Kurulu’nun iradesini hiçe sayan, yalancı şahitlik yapan, gerçeğe aykırı yazılı beyanda bulunan ve karakter katliamı yapan Rekabet Kuruluyla beraber hukuk ihallerinin tarafı olmuştur.

Asli amacına hizmet etmeyen, gelecek nesillere de maliyetler yükleyen, görevlerini ihmal eden ve kötüye kullanan sorumluların, kamuoyu nezdinde sorgulanıp hesap vermeleri gerekir. Bürokrasi tarihinde benzeri görülmeyen bu hukuk rezaletinin tekrarının yaşanmaması için Kurumda şeffaflık ve hesap verilebilirlik ilkelerinin hayata geçirilmesi elzemdir. Bu anlamda Rekabet Kurulu toplantılarının kayıt altına alınması gerekmektedir.

Dr. Metin ARSLAN

Kurul Üyesi

Ek : 05.12.2016 Tarihli Kendi Tutanağım