Turkcell İletişim Hizmetleri A.Ş'nin uyguladığı tarifeler aracılığıyla GSM pazarındaki hakim durumunu kötüye…

Rekabet Kurumu Başkanlığından,

REKABET KURULU KARARI

A. TOPLANTIYA KATILAN ÜYELER

Başkan: Prof. Dr. Nurettin KALDIRIMCI

Üyeler: Süreyya ÇAKIN, Mehmet Akif ERSİN,

Dr. Mustafa ATEŞ, İsmail Hakkı KARAKELLE

B. RAPORTÖRLER: Hakan BİLİR, Ekrem KALKAN, Şerife Demet KAYA,

Ümit Nevruz ÖZDEMİR

C. ŞİKAYET EDEN: Gizlilik talebi bulunmaktadır.

D. HAKKINDA ÖNARAŞTIRMA

YAPILAN: - Turkcell İletişim Hizmetleri A.Ş.

Turkcell Plaza, Meşrutiyet Cad., No:71, Tepebaşı-

İstanbul

E. DOSYA KONUSU: Turkcell İletişim Hizmetleri A.Ş’nin uyguladığı

tarifeler aracılığıyla GSM pazarındaki hakim durumunu kötüye kullandığı

iddiası.

F. İDDİALARIN ÖZETİ : Başvuruda özetle;

- Turkcell İletişim Hizmetleri A.Ş.’nin (Turkcell) GSM sektöründe hakim durumda olduğu; Telekomünikasyon Kurumu (TK) tarafından “GSM mobil şebekelere erişim ve çağrı başlatma” ve “GSM mobil çağrı sonlandırma” piyasalarında “etkin piyasa gücüne sahip operatör” olarak belirlendiği, dolayısıyla “Erişim ve Arabağlantı Yönetmeliği” çerçevesinde tarifelerini maliyet bazlı belirlemek zorunda olduğu,

- Turkcell’in başka işletmecilerin müşterilerinden kendi müşterilerine doğru yapılan aramalarda çağrı sonlandırma hizmeti verdiği, bu hizmet için TK tarafından belirlenen 13,6 YKr/dk çağrı sonlandırma ücreti tahsil ettiği, Turkcell’in kendi şebekesinde sonlanan çağrılar pazarında %100 pazar payına sahip ve hakim durumda olduğu, bu nedenle Turkcell’in çağrı sonlandırma ücreti ile kendi müşterilerine uyguladığı perakende fiyat arasındaki ilişkiyi mutlak surette gözetmesi gerektiği, Turkcell’in çağrı sonlandırma ücreti ile perakende tarifeleri arasındaki dengesizliğin rakiplerin fiyat konusunda rekabet edebilme imkânlarını bariz bir şekilde ortadan kaldırarak piyasadaki rekabeti engellediği,

- Bir Turkcell abonesinin başka bir Turkcell abonesini araması durumunda Turkcell şebekesinin “çağrı başlatma” ve “çağrı sonlandırma” olmak üzere teorik olarak iki kez kullanıldığı, buna göre çağrı sonlandırma ücretinin ortalama şebeke içi tarifenin yarısı civarında olması gerektiği, oysa bu oranın Turkcell için %70’in üzerinde gerçekleştiği,

- Turkcell’in perakende tarifelerinin bir kısmının %51’e varan oranlarda sonlandırma ücretinin altında olduğu, çağrı sonlandırma ücretinin 13,6 YKr/dk olmasına karşın Turkcell’in bazı tarifelerinde dakika ücretinin 6,7 YKr/dk’ya kadar düştüğü, bu avantajın şebeke etkisi ve hakim durumun kötüye kullanılması yoluyla piyasaya yeni operatörlerin girmesini engellediği ve yıkıcı fiyat oluşturabilecek bir niteliğe sahip olması nedeniyle mevcut operatörlerin ekonomik açıdan mahvına yol açarak rekabeti açıkça ihlâl ettiği,

- Turkcell’in “Dakika Bizden” gibi uygulamalarıyla faturalı hat sahibi abonelerine ücretsiz dakika sağlayarak düşük ücretlendirme yaptığı bunun rekabet ihlâli oluşturduğu,

- Hukuka aykırı ve rekabeti önleyici durumun ortadan kaldırılması ve Turkcell’in sonlandırma ücretlerinin düşürülmesi suretiyle rekabeti engelleyici uygulamaya son verilmesi gerektiği

belirtilerek,

- Turkcell hakkında 4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’un (4054 sayılı Kanun) 40 vd. maddeleri uyarınca soruşturma açılması,

- İşletmecilerin mevcut durumda uğramakta olduğu ve uğrayabileceği ciddi zararlara karşı 4054 sayılı Kanun’un 9. maddesi uyarınca öncelikle Turkcell’in çağrı sonlandırma ücretlerinin perakende ücretlerinden aşağı çekilmesinin sağlanmasını da içerecek şekilde koruyucu nitelikte geçici tedbir kararı alınması,

- Sonrasında ise rekabetin tesisi ve ihlâlden önceki durumun korunmasını teminen nihai karar verilmesi,

- Turkcell’in yapmış olduğu rekabet ihlâli nedeniyle 4054 sayılı Kanun’un 16. maddesi uyarınca cezalandırılması

talep edilmektedir.

Şikayetçi tarafından, ayrıca ek şikayet dilekçesinde, yukarıda yer verilen

taleplerle birlikte değerlendirilmek üzere;

- Turkcell’in GSM pazarında abone sayısı bakımından %60; gelir

bakımından ise %66 oranında sahip olduğu pazar payıyla hakim

durumda bulunduğu,

- Ayrıca, şirketin çağrı sonlandırma pazarında da hakim durumda

bulunduğu ve bu nedenle ilgili düzenlemeler gereğince tarifelerini maliyet

esaslı belirlemek zorunda olduğu,

- Dolayısıyla, çağrı sonlandırma ücretinin maliyet esaslı olarak 13,6 YKr/dk

olduğu göz önüne alındığında, çağrı başlatma maliyetinin de 13,6 YKr/dk

olması ve sonuçta şebeke içi arama ücretlerinin de bu iki rakamın

toplamı şeklinde en az 27,2 YKr/dk olması gerektiği, ancak Turkcell’in

abonelerine uyguladığı BizBize Hepimiz (Alo 60, Alo 120, Alo 240, Alo

480, Alo 1200 ve Alo 2500 paketleri) Şirket İçi Bedava, Şirket İçi İndirimli,

BizBize Canımın Üçü, BizBize Kamu, BizBize Kampus gibi tarifelerindeki

ortalama dakika ücretlerinin hepsinin olması gereken 27,2 YKr/dk’nın

altında olduğu, ayrıca bu tarifelerden bazısında (örneğin Alo 2500,

BizBize Kampus paketinde olduğu gibi) dakika başı ücretlerin baştan itibaren söz konusu çağrı sonlandırma ücretinin altında belirlendiği, bazısında ise konuşma süresi arttıkça dakika başına ücretlerin 13,6 YKr/dk’nın altına düştüğü,

- Turkcell’in bu şekilde, “çağrı sonlandırma ücretleri” ve “perakende ücretleri” arasında dengesizlik yaratmak suretiyle fiyat sıkıştırmasına neden olarak (Rekabet Kurulu’nun 4.7.2007 tarih ve 07-56/634-216 sayılı kararında belirtilen) “Turkcell şebekesinde sonlanan telefon çağrıları” pazarında haksız rekabete yol açtığı, diğer operatörlerin ticari faaliyette bulunma imkânını ortadan kaldırdığı ve 4054 sayılı Kanun’u ihlâl ettiği,

- Bu tarifelerin dışında Turkcell’in, kurumsal müşterilere sunduğu sabit cep terminali (SCT) hizmeti ile de pazarda diğer operatörler aleyhine rekabet koşullarını bozduğu, bu durumun Telekomünikasyon Kurulu tarafından tespit edildiği ve bu aksaklıkların düzeltilmesine yönelik karar alındığı,

- 4054 sayılı Kanun gereğince de Rekabet Kurumu’nun Turkcell’in hukuka ve rekabete aykırılık teşkil eden eylemlerini yaptırımsız bırakmaması gerektiği,

- Ayrıca, Turkcell’in bu eylemlerinin ilgili hukuki düzenlemelere aykırı olmasının dışında tüketiciyi ve kamuyu yanıltıcı nitelikte de olduğu; söz konusu tarifelerine (özellikle BizBize Hepimiz tarifesi Alo 60 paketine ve BizBize Canımın Üçü tarifesine) yönelik yaptığı reklâmlarda, oluşabilecek en düşük dakika başı ücretlerin (15 YKr’nin) tanıtımını yaptığı, ancak bu ücretlerin o paketlerin içerdiği toplam dakika kullanılmadığı durumda çok daha yüksek gerçekleştiği; Turkcell’in bu şekilde de haksız kazanç elde ettiği,

belirtilerek,

- Turkcell hakkında 4054 sayılı Kanun’un 40 ve devamı maddeleri uyarınca soruşturma açılması ve Turkcell’in çağrı sonlandırma ücretlerinin perakende ücretlerinden aşağıya çekilmesinin sağlanmasını içerecek şekilde geçici tedbir kararı alınması,

- Söz konusu hukuka aykırılığın giderilmesi, rekabetin tesis edilmesi ve ihlâlden önceki durumun korunmasını teminen çağrı sonlandırma ücretlerinin söz konusu tarifelerdeki perakende ücretlerin altına düşürülmesini ya da perakende ücretlerin çağrı sonlandırma ücretinin iki katına çıkartılmasını içerecek şekilde nihai karar verilmesi ve Turkcell’in bu eylemlerinden dolayı 4054 sayılı Kanun’un 16. maddesince cezalandırılması,

- Ayrıca, Turkcell’in reklam, tanıtım ve kampanyalarında yer verdiği tüketiciyi yanıltıcı bilgilerden dolayı cezai işleme tabi tutulması ve diğer yetkili merciler nezdinde de gerekli işlemlerin başlatılması için girişimlerde bulunulması

talep edilmiştir.

G. DOSYA EVRELERİ: Rekabet Kurumu kayıtlarına 20.08.2007 tarih ve 5530

sayı ile giren birinci şikayet dilekçesi ile Kurum kayıtlarına 4.2.2008 tarih ve sayı ile giren ikinci şikayet dilekçesi üzerine, eksiklikleri son olarak

07.05.2008 tarihinde tamamlanan inceleme sonucunda hazırlanan 08.05.2008

tarih ve 2007/2-168/İİ-08-HB sayılı İlk İnceleme Raporu 08-33 sayılı Rekabet Kurulu gündeminde ele alınmış ve 08-33/410-M sayılı karar ile Turkcell İletişim Hizmetleri A.Ş. hakkında önaraştırma açılmasına karar verilmiştir. Bunun üzerine yapılan inceleme sonucunda hazırlanan 19.6.2008 tarih ve 2007-2-168/ÖA-08-HB sayılı önaraştırma raporu, 20.6.2008 tarih ve REK.0.06.00.00-110/185 sayılı Başkanlık önergesi ile 08-41 sayılı Kurul toplantısında görüşülerek karara bağlanmıştır.

2813 sayılı Telsiz Kanunu’nun 7. maddesinin üçüncü fıkrası gereğince Telekomünikasyon Kurumu’ndan konuya ilişkin görüş talep edilmiş, anılan görüş 16.10.2007 tarih ve 6789 sayı ile Rekabet Kurumu kayıtlarına girmiştir. H. RAPORTÖRLERİN GÖRÜŞÜ: İlgili raporda; Turkcell’in bazı perakende tarifelerinin, kendi şebekesinde sonlanan çağrılar için belirlenen çağrı sonlandırma ücretinin altında belirlenerek fiyat sıkıştırması yaratıldığı ve bu uygulama ile 4054 sayılı Kanun’un 6. maddesi kapsamında rakiplerin faaliyetlerini zorlaştırmaya yönelik hakim durumun kötüye kullanıldığına ilişkin olarak yapılan şikâyetin incelenmesi sonucunda, “şikayetçinin GSM aramaları için uyguladığı ücretlerin şikayet konusu Turkcell tarifeleri ile karşılaştırılması ve bu doğrultuda şikayetçinin incelenen dönemler itibariyle şikayet konusu tarifelerle rekabet halinde bir GSM tarifesi uygulamadığının tespit edilmesi sebebiyle” Turkcell’in bazı tarife paketlerindeki şebeke içi fiyatları çağrı sonlandırma ücretinin altına düşürmesinin şikayetçinin faaliyetlerini zorlaştırmaya veya şikayetçiyi pazarın dışına itmeye yönelik etkilerinin görülmediği anlaşıldığından, şikâyetin reddedilmesi gerektiği ifade edilmiştir. I. İNCELEME VE DEĞERLENDİRME

I.1. Telekomünikasyon Kurumu Görüşü

Başvurunun Kurum’a ulaşması üzerine 07.09.2007 tarih ve 3182 sayılı yazı ile TK’nın konuya ilişkin görüşü talep edilmiş, 16.10.2007 tarih ve 6789 sayı ile eden Telekomünikasyon Kurumu (TK) görüşünde şikayet konularına ilişkin olarak özetle;

1. Telekomünikasyon Kurumu’na,

a. Turkcell’in şebeke içi ve şebeke dışı fiyatları arasında ekonomik

gerekçelere dayanmayan farklar olduğu,

b. Turkcell’in kampanyalar ve seçmece indirimler dâhilinde

uyguladığı şebeke içi ücretlerin, diğer operatörlerden gelen

çağrılar için uyguladığı çağrı sonlandırma ücretinin altında

kaldığı ve bu şekilde ayrımcılık yaptığı; KampusCELL tarifesi ile

yıkıcı fiyatlama yaptığı, bu durumun Turkcell’in hakim durumunu

güçlendirmeye yönelik olduğu ve bu şekilde diğer şebekelerin

seçilmesinin ve aranmasının engellendiği,

c. Turkcell’in kendi şebekesinde sonlanan uzak mesafe telefon

çağrıları pazarında fiyat sıkıştırması uyguladığı, yeni girişleri

engellediği, bedelsiz verilen Sabit Cep Terminali uygulaması ile

rekabet koşullarını bozduğu

şeklindeki şikayetlerin iletildiği ve TK tarafından söz konusu iddiaları inceleyen bir çalışmanın yapıldığı,

2. Bu kapsamda, konuyla ilgili olarak 25.9.2007 tarih ve 2007/DK-07/527

sayılı Kurul kararı alındığı,

3. Bu karar ile,

a. GSM işletmecilerinin şebeke içi ve şebeke dışı tarifelerinin orantılı

olabilmesi amacıyla, “GSM-PAN Avrupa Mobil Telefon Sistemi KDV dâhil

Ücret Tarifesi”nde (GSM azami tarife çizelgesinde),

i. Çizelgeye, “Genel abonelik paketleri, isteyen herkesin abone olabileceği, başvuruda bulunanların özel durumlarının dikkate alınmadığı abonelik paketleri; özel abonelik paketleri isteyen herkesin abone olamayacağı, toplumun belirli kesimlerine (öğretmenler, polisler gibi) yönelik olan abonelik paketleridir” notunun düşülmesi,

ii. Çizelgede, GSM-GSM aramalarına ilişkin ücretlerin özel abonelik paketleri için devam ettirilmesi, ancak genel abonelik paketlerindeki GSM-GSM araması üst sınır tarifesinin 66 YKr olarak belirlenmesi ve buna azami standart tarife kapsamında çizelgede yer verilmesi,

iii. Toplumun ihtiyaç sahibi kesimlerine ekonomik avantajlar içeren özel uygulamalarındaki tarifelerde üst sınır olarak genel abonelik paketi için geçerli olan rakamın uygulanması,

b. Yapılan incelemelerde Turkcell’in abonelik paketleri ve indirimli

uygulamalarının bazılarında, diğer işletmecilere uyguladığı çağrı sonlandırma

ücretinden daha düşük şebeke içi tarife uyguladığının tespit edilmesi

nedeniyle,

iv. Turkcell’in normal ve indirimli uygulamalarındaki şebeke içi tarifelerinin, diğer işletmelere uyguladığı çağrı sonlandırma ücretinin altında kalmamasının sağlanması ve Turkcell’in Kurul’a bildireceği abonelik paketlerinde bu hususları yerine getirdiğini göstermesi,

v. Toplumun ihtiyaç sahibi kesimlerine ekonomik avantajlar içeren özel uygulamalarındaki tarifelerin çağrı sonlandırma ücretinden düşük belirlenebileceği, ancak bu durumun Kurum’a açıkça belirtilmesi,

c. Turkcell tarafından Kurumlara sunulan özel abonelik paketlerinin ve

bu paketlerdeki indirimli uygulamaların izlenmeye devam edilmesi,

d. Bu hususların, ilgili işletmeciler tarafından 1 Kasım 2007 tarihine

kadar yerine getirilmesi ve Kurum’un bilgilendirilmesi

hususlarının karara bağlandığı ifade edilmiştir.

I.2. Değerlendirme

Şikayet dilekçesinde yer alan iddiaları aşağıdaki başlıklar altında toplamak

mümkündür:

- Turkcell’in çağrı sonlandırma ücretinin maliyet esaslı olduğu iddiası,

- Turkcell’in diğer operatörlerden elde ettiği çağrı sonlandırma ücretlerinin

13,6 YKr/dk olduğu göz önüne alındığında şebeke içi ücretlerinin en az

27,2 YKr/dk olması gerektiği iddiası,

- Turkcell’in, Rekabet Kurulu’nun 4.7.2007 tarih ve 07-56/634-216 sayılı

kararında belirtilen pazarda rekabeti engellediği iddiası,

- Turkcell’in tarifeleri yoluyla fiyat sıkıştırması yaptığı iddiası,

- 25.9.2007 tarihli Telekomünikasyon Kurulu Kararı’nın da söz konusu

fiyatlamaların rekabet ihlâli olduğunu teyit ettiği iddiası,

- Turkcell’in tüketiciyi yanıltıcı reklâmlarına yönelik olarak da işlem tesis

edilmesi gerektiği iddiası.

I.2.1. Turkcell’in çağrı sonlandırma ücretinin maliyet esaslı olduğu

iddiası

Şikayet dilekçesinde, Turkcell’in, GSM sektöründe hakim durumda olduğu, TK

tarafından “GSM mobil şebekelere erişim ve çağrı başlatma” ve “GSM mobil

çağrı sonlandırma” piyasalarında “etkin piyasa gücüne sahip operatör” olarak

belirlendiği belirtilerek, “Erişim ve Arabağlantı Yönetmeliği” çerçevesinde

tarifelerini maliyet esaslı belirlemek zorunda olduğu iddia edilmektedir.

Başvuruda da belirtildiği üzere, 28.12.2005 tarih ve 26037 sayılı Resmi

Gazete’de yayımlanan Telekomünikasyon Kurulu’nun 15.12.2005 tarih ve

2005-880 sayılı kararıyla Turkcell, “GSM Mobil şebekelere erişim ve çağrı

başlatma” piyasasında ve “GSM mobil çağrı sonlandırma” piyasasında “etkin

piyasa gücüne” sahip işletmeci olarak belirlenmiştir.

Arabağlantı konusuna ilişkin olarak 406 sayılı Kanun’un 10. maddesinde;

“Bütün işletmecilerin ve kişisel telekomünikasyon tesislerini kullananların ara bağlantı talepleri, ilgili mevzuatta belirlenen haller saklı kalmak üzere, ara bağlantı sağlama yükümlülüğü olan işletmeciler tarafından karşılanır. Ara bağlantı sağlama yükümlülüğü olan işletmeciler, bu maddeye dayanarak çıkarılacak yönetmelik çerçevesinde Kurum tarafından belirlenir. Ancak, Türk Telekom her halde ara bağlantı sağlama görev ve yükümlülüğüne tabidir. Kurum tarafından ara bağlantı sağlama yükümlülüğü getirilen işletmeciler ve Türk Telekom “ara bağlantı yükümlüsü” olarak anılır.

Ara bağlantı yükümlüleri, ara bağlantıya ilişkin talepleri bu madde hükümleri çerçevesinde ve eşitlik, ayırım gözetmeme, şeffaflık, açıklık, maliyet ve makul kâra dayalı olma ilkeleri temelinde ve ara bağlantı yükümlülerinin veya bunların ortaklarının, iştiraklerinin veya ortaklıklarının, kendi hizmetleri için sağladıkları ile aynı koşul ve kalitede karşılamakla yükümlüdürler. Ara bağlantı sağlanmasına ilişkin teknik olarak imkân dahilinde olan ve ekonomik olarak orantısız maliyetler ihtiva etmeyen talepler, makul ve haklı sebepler saklı kalmak üzere kabul edilir ….

Ara bağlantı anlaşması ilk talepten itibaren azami üç ay içerisinde sonuçlandırılamadığı takdirde, Kurum, ara bağlantı talep eden tarafın başvurusu halinde, kamu menfaati gözetilerek belirleyeceği esaslar

çerçevesinde taraflar arasında uzlaştırma prosedürü işletir ve kamu

menfaati açısından makul ve gerekli gördüğü diğer tedbirleri alabilir….” ifadeleri yer almaktadır. 14.6.2007 tarih ve 26552 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren ve kapsamı “işletmecilerin erişim ve arabağlantıya ilişkin hak ve yükümlülükleri ile söz konusu yükümlülüklerin yerine getirilmesinde uygulanacak hükümler” olarak belirlenen Erişim ve Arabağlantı Yönetmeliği’nin 10(2). maddesinde;

“.. Kurum, ayrım gözetmeme yükümlülüğü getirilen işletmecilere

referans erişim ve/veya arabağlantı teklifleri hazırlama yükümlülüğü

getirebilir”

ve 10(4). maddesinde;

“Kurum, 5 inci maddede belirtilen ilkeleri göz önünde bulundurarak,

referans erişim ve/veya arabağlantı tekliflerinde değişiklik yapılmasına

karar verebilir. İşletmeciler, Kurumun talep ettiği değişiklikleri belirtilen

biçimde ve sürede yerine getirmekle yükümlüdür. İşletmeciler, Kurum

tarafından onaylanan veya değiştirilerek onaylanan teklifleri Kurumun

onayını müteakip bir hafta içinde kolay erişilebilir bir şekilde ve asgari

olarak internet sitelerinde yayımlamakla yükümlüdür”

ifadelerine yer verilmiştir.

Benzer şekilde, Yönetmeliğin 16. maddesinin 2. fıkrasında TK’nın ilgili pazarlarda etkin piyasa gücüne sahip işletmecileri belirleyebileceği ve bu işletmecilere arabağlantı dahil olmak üzere, Yönetmeliğin 7 ila 15. maddelerinde belirtilen yükümlülüklerden birini, birkaçını ya da tamamını getirebileceği düzenlenmektedir.

Yönetmeliğin 17. maddesinde işletmecilerin erişim ve/veya arabağlantı tarifelerini Yönetmelikte yer alan ilkeleri göz önüne almaları koşuluyla kendi aralarında müzakere ederek serbestçe belirleyeceği belirtilmekte ve sözleşme serbestisi esasına yer verilmektedir.

Yönetmeliğin 11. maddesinin 1. fıkrasında işletmecilerin arabağlantı tarifelerini Yönetmelik’te yer verilen esaslar çerçevesinde serbestçe belirleyebileceği, 2. fıkrasında ise TK’nın ilgili pazarda etkin piyasa gücüne sahip işletmecilere, tarifelerini maliyet esaslı olarak belirleme yükümlülüğü getirebileceği belirtilmektedir.

Yönetmeliğin 11(3) maddesinde;

“Kurum, tarifelerin maliyet esaslı belirlenmediğine karar vermesi

halinde tarifeleri maliyet esasına göre belirler. Kurum, tarifeleri maliyet

esasına göre belirleyinceye kadar diğer ülke uygulamalarını ve

işletmecilerin maliyet yapılarını uygun olduğu ölçüde dikkate alarak

tarifelere üst sınır koyabilir. Kurumun belirlediği tarifeler bağlayıcıdır” ifadelerine yer verildikten sonra, “Uzlaşmazlıkların Çözümü” başlıklı 18. maddesinde işletmecilerin belirli bir süre içinde uzlaşma sağlayamamaları halinde, taraflardan herhangi birinin TK’dan uzlaştırma prosedürünün işletilmesini talep edebileceği hüküm altına alınmaktadır. Yine aynı maddede, uzlaşma sağlanamaması halinde TK’nın anlaşma için uygun gördüğü ve

işletmeciler için bağlayıcı olan hüküm, koşul ve ücretleri belirlemeye yetkili olduğu ifade edilmektedir.

Yukarıda yer verilen konu ile ilgili düzenlemeler çerçevesinde gerçekleşen çağrı sonlandırma (arabağlantı) ücretinin belirlenmesine yönelik uygulamalar, çağrı sonlandırma ücretinin hangi kriterler ışığında belirlendiğini ortaya koymaktadır. Halihazırda Turkcell’in diğer işletmecilere uygulamış olduğu çağrı sonlandırma ücreti, TK tarafından kamuoyuna duyurulan referans arabağlantı ücretini yansıtmaktadır.

01.03.2007 – 31.3.2008 tarihleri arasında geçerli olan standart referans arabağlantı ücretleri aşağıdaki gibidir:

Tablo 1: Standart Arabağlantı Referans Ücret Tarifeleri

GSM Şebekelerinde Çağrı Sonlandırma Ücretleri

Türk Telekom (YKr/dk)

Şebekesinde Çağrı

Uygulanma Başlatma ve Turkcell

Sonlandırma Ücretleri Avea İletişim

Tarihi İletişim

(YKr/dk) Vodafone Telekom Hizmetleri

Hizmetleri

A.Ş.

A.Ş.

Alan İçi Alan Dışı

01.01.2007 2,0 3,7 14 15,2 17,5 01.03.2007 1,89 3,0 13,6 14,5 16,7 Şikayet dilekçesinde de yer verilen söz konusu Turkcell şebekesinde çağrı sonlandırma ücretinin (13,6 YKr/dk) Turkcell ile çeşitli işletmeciler arasında yürütülen arabağlantı görüşmeleri sonrasında anlaşma sağlanamaması sonucunda TK tarafından uygun görülen ücret olarak uygulandığı anlaşılmaktadır.

Dolayısıyla Turkcell’in tarifelerinin maliyet esaslı olması gerektiği kabul edilse dahi, uygulamada bu durumun geçerli olmadığı ve tarifelerin maliyet esaslı belirlenememesi karşısında Yönetmeliğin diğer hükümlerinin uygulandığı anlaşılmaktadır.

I.2.2. Turkcell’in şebeke içi ücretlerinin en az 27,2 YKr/dk olması gerektiği iddiası

Şikayet dilekçesinde 13,6 YKr/dk olarak uygulanan çağrı sonlandırma ücretinin maliyet esaslı olması gerektiğinden bahisle ve bu ücretin maliyet esaslı belirlendiği varsayımı altında, Turkcell’in çağrı başlatma maliyetinin de 13,6 YKr/dk olacağı ve sonuçta şebeke içi arama ücretlerinin de bu iki rakamın toplamı olan 27,2 YKr/dk’nın altında olamayacağı ve bu ücret seviyesinin altındaki tarifelerin fiyat sıkıştırması eyleminin göstergesi olarak kabul edilmesi gerektiği iddia edilmektedir.

Bir önceki bölümde değinildiği üzere Turkcell’in çağrı sonlandırma ücreti maliyet esaslı olarak belirlenmemektedir. Bu anlamda söz konusu ücreti esas alarak şebeke içi ücretlerin seviyesinin çağrı sonlandırma (arabağlantı) ücretinin iki katından daha aşağıda olmasının rekabet ihlâline yol açtığı iddialarının kabulü olanaklı görülmemektedir.

I.2.3. Turkcell’in, Rekabet Kurulu’nun 4.7.2007 tarih ve 07-56/634-216 sayılı kararında belirtilen pazarda rekabeti engellediği iddiası

Şikayet dilekçesinde; Turkcell’in “çağrı sonlandırma ücretleri” ve “perakende ücretleri” arasında dengesizlik yaratmak suretiyle fiyat sıkıştırmasına neden olarak (Rekabet Kurulu’nun 4.7.2007 tarih ve 07-56/634-216 sayılı kararında berlirlendiği ileri sürülen) “Turkcell şebekesinde sonlanan telefon çağrıları” pazarında haksız rekabete yol açtığı, diğer operatörlerin ticari faaliyette bulunma imkânını ortadan kaldırdığı ve 4054 sayılı Kanun’u ihlâl ettiği öne sürülmektedir.

Ancak anılan Rekabet Kurulu kararında şikayet dilekçesinde belirtildiği şekliyle “Turkcell şebekesinde sonlanan telefon çağrıları pazarı” ifadeleriyle veya aynı anlama gelecek bir pazar tanımı bulunmamaktadır. Anılan kararda ilgili ürün pazarı, fiyat sıkıştırması kavramının doğası gereği alt pazar ve üst pazar olarak ikili bir değerlendirmeye tabi tutulmuş, alt pazar, herhangi bir operatörün şebekesinde sonlandırılabilecek çağrıları kapsayacak şekilde “kurumsal kullanıcılar için çağrı başlatma pazarı” olarak belirlenmiş; üst pazar tanımına ise, Turkcell’in herhangi bir üst pazarda hakim durumda bulunduğu varsayımı altında yer verilmemiştir.

I.2.4. Turkcell’in tarifeleri yoluyla fiyat sıkıştırması yaptığı iddiası

Dosya konusu şikayet başvurusunda, GSM piyasasında hakim durumda bulunan Turkcell’in kendi abonelerine uyguladığı perakende tarifelerinde yer alan bazı ücretleri başka operatörlerden kendi şebekesine doğru gelen aramalara uyguladığı çağrı sonlandırma ücretinden düşük belirlemesi nedeniyle fiyat sıkıştırmasına yol açtığı ve bu şekilde pazardaki rekabeti rakip operatörler aleyhine bozarak, rakiplerin pazarda faaliyette bulunmalarını olanaksız hale getirdiği iddia edilmektedir.

Şikâyette sözü edilen fiyat sıkıştırması kavramı, Rekabet Hukuku’nda birbiriyle üretim/hizmet zinciri bakımından bağlantılı üst ve alt pazarda faaliyeti olan ve üst pazarda önemli düzeyde pazar gücü bulunan dikey bütünleşik bir teşebbüs tarafından alt pazardaki rakipleri dışlamak, hem alt hem de üst pazara yeni girişleri engellemek gibi rekabet karşıtı amaçlarla uygulanabilen bir fiyatlama stratejisidir. Fiyat sıkıştırması, üst pazarda hakim durumda bulunan bir teşebbüsün, alt pazardaki rakiplerinin rekabetçi davranışlarını sürdürebilmeleri bakımından zorunlu bir girdi niteliği gösteren üst pazar ürünün fiyatı ile kendi alt pazar ürününün perakende fiyatı arasındaki marjı kısması sonucunda oluşmaktadır. Hakim durumdaki teşebbüsün üst pazar fiyatını yükseltip, alt pazar fiyatını düşürerek veya her ikisini aynı anda uygulayarak gerçekleştirebileceği fiyat sıkıştırması sonucunda hakim durumdaki teşebbüse bu girdi fiyatını ödemek zorunda olan ve bu teşebbüsün alt pazardaki fiyatıyla rekabet etmeye çalışan mevcut veya potansiyel rakiplerin bu azalan marj karşısında makul derecede bir kâr elde ederek hakim durumdaki teşebbüsle rekabet edebilmesi güçleşecektir. Hakim durumdaki teşebbüsün rekabet karşıtı amaçlarla fiyat sıkıştırmasını gerçekleştirebilmesi için öncelikle belirli ekonomik ve hukuki koşulların eş zamanlı olarak sağlanması gerekmektedir. Fiyat sıkıştırmasına ilişkin şikayet

dilekçesinde yer alan ülke uygulamalarının yanı sıra AB Rekabet Hukuku içtihatlarında da genel kabul görmüş bu koşulları kısaca;

- teşebbüsün üst pazarda hakim durumda bulunması,

- bu pazarda sunulan ürün/hizmetin alt pazarda kendisi ve rakiplerinin

üretim yapabilmeleri ve rekabet edip pazarda kalabilmeleri için zorunlu

nitelik taşıması,

- alt ve üst pazar fiyatı arasındaki marjın hakim durumdaki teşebbüsün

veya bu teşebbüs kadar etkin bir rakibin alt pazarda kar elde

edemeyeceği kadar düşük belirlenmesi,

- hakim durumdaki teşebbüsün fiyat sıkıştırmasına neden olan davranışı

sonunda alt pazarda rakiplerin dışlanması, yeni girişlerin engellenmesi

ya da rakiplerin faaliyetinin sınırlandırılması gibi tüketici refahına zarar

verecek rekabet karşıtı etkilerin doğması ya da doğmasının muhtemel

olması ve son olarak

- hakim durumdaki teşebbüsün fiyat sıkıştırmasına neden olan fiyatlama

politikasına ilişkin objektif gerekçelerinin bulunmaması

şeklinde özetlemek mümkündür. Dolayısıyla, fiyat sıkıştırmasına ilişkin yapılacak Rekabet Hukuku analizinde bir ihlâl tespit edilmeden önce bu koşulların varlığının tespit edilmesi gerekmektedir. Bu koşullardan bir ya da birkaçının sağlanamadığı durumlarda fiyat sıkıştırmasının rekabete zarar veren bir davranış olarak nitelendirilmesi güçleşmektedir.

Bu bakımdan, dosya konusu incelemede; Turkcell’in sunduğu çağrı sonlandırma hizmetine ilişkin tanımlanabilecek bir üst pazarda hakim durumda bulunup bulunmadığı, bu hizmetin, şikayetçinin içinde bulunduğu herhangi bir alt pazardaki rekabetçi davranışlarını sürdürebilmesi açısından zorunluluk derecesinde önem taşıyıp taşımadığı gibi hususların belirlenmesinin yanı sıra Turkcell’in şikayet konusu fiyatlamaları sonucunda pazarda rekabet karşıtı etkilerin oluşup oluşmadığının da tespit edilmesi gerekecektir. Dosya konusu inceleme bakımından yukarıda sayılan ilk üç koşulun varsayımsal olarak geçerli olduğu kabul edilerek, Turkcell’in çağrı sonlandırma ve şebeke içi fiyatlarının şikayetçi bakımından pazardaki rekabete etkisinin incelenmesinin daha yerinde olacağı sonucuna ulaşılmıştır.

Şikayet dilekçesinde belirtildiği üzere, diğer işletmeciler, kendi abonelerinin Turkcell’e doğru yapacakları aramalarda bu teşebbüsün sahip olduğu şebekeye bağlanabilmek için Turkcell’den çağrı sonlandırma hizmeti almaktadır.

Dosya konusu iddialar değerlendirilirken öncelikle şikayetçinin Turkcell’in şikayet konusu şebeke içi ücretleri ile ne ölçüde rekabet ettiğini tespit etmek gerekmektedir. Bu amaçla şikayetçinin tarifelerine, karşılaştırma yapılabilmesi bakımından şikayet konusu tarifelerin uygulanma süresini de kapsayacak bir biçimde, değişik dönemler itibarıyla aşağıda yer verilmektedir.

Tablo 2: Şikayetçinin Değişik Dönemler İtibarıyla GSM Tarifeleri (vergiler hariç)

Açıklama Tarife-1 Tarife-2 Tarife-3 Tarife-4 Tarife-5

SABİT (….)

Mart 2007 KONTÖR

(….)

(….) YKr (….) YKr (….) YKr (….) YKr

GSM YKr

SABİT (….)

(….) YTL (….) YTL (….) YTL (….) YTL

ÜCRET YTL

AYLIK

ÜCRETSİZ (….) (….) (….) (….) (….)

GÖRÜŞME

Temmuz 2007 TUTARI

(….)

(….) YKr (….) YKr (….) YKr (….) YKr

GSM YKr

Şikayetçinin sunduğu bireysel ve kurumsal tarife paketlerinin kullanım yoğunluklarına ilişkin verilere aşağıda yer verilmektedir.

Tablo 3: Şikayetçinin Tarife Paketlerinin Tüm Yönlere ve GSM Aramalarına Göre Ağırlıkları ve Ortalama GSM Gelirleri (Ocak 2007 - Şubat 2008)

Tüm TÜM Yönler Tarife-3 Tarife-4 Tarife-2 Tarife-1 Tarife-5 PAKETLER

ağırlığı (……….)

TOPLAM

ağırlığı

TÜM

ağırlığı

ağırlığı

Ortalama (……….) (……….) (……….) (……….) (……….) (……….) GSM

Geliri

(2007/1--

2008/2)

(YTL/dk)

Trafik (……….) (……….) (……….) (……….) (……….) (……….) Oranı

Ağırlıklı

Ortalama

GSM

Geliri

(YTL/dk)

450

(……………TİCARİ SIR……….)

460

(……………TİCARİ SIR……….)

……………TİCARİ SIR……….)

kullanım payı

480

(……………TİCARİ SIR……….)

(……………TİCARİ SIR……….)

490

(……………TİCARİ SIR……….)

500

(……………TİCARİ SIR……….)

Tablo 9: Turkcell BizbizeCell Şebeke İçi Ortalama Ücreti

2006 2007 Faturalı BİZBİZECELLşebeke içi gelir (YTL) (..……….) (..……….)

Bu veriler de dikkate alındığında şikayetçinin GSM arama ücretlerinin, Turkcell’in uyguladığı indirim uygulamalarıyla oluşan şebeke içi ücretin çok üzerinde kaldığı ve şikayetçinin Turkcell’in fiyatları ile rekabet etme olanağı bulunmasına rağmen aşağı seviyelerdeki bir fiyat rekabetini tercih etmediği görülmektedir. (……………TİCARİ SIR……….). Oysa şikayetçi, bu iki işletmeci arasındaki rekabetin göstergesi olabilecek fiyat davranışlarından kaçınarak Turkcell’e giden aramalar bakımından kendi (yüksek) fiyatlama stratejisini değiştirmediği gibi ayrıca bu fiyatlarını da Turkcell şebeke-içi fiyatlarının çok üzerinde ayarlamaktadır. Şikayet konusu Turkcell uygulamalarının şikayetçinin faaliyetleri üzerinde ne şekilde bir etki yarattığının değerlendirilebilmesi amacıyla iddia konusu dönem itibarıyla şikayetçinin GSM aramalarından elde ettiği gelirlerinin zaman içindeki gelişimi incelenebilir. Aşağıdaki tabloda, şikayet konusu dönemleri kapsayacak biçimde şikayetçinin tarife paketlerinde GSM aramaları için yaratılan konuşma gelirlerine yer verilmektedir.

530

540

(……………TİCARİ SIR……….)

Grafik 1: Şikayetçinin Tarife-1 ve Tarife-2 Paketlerinin GSM Gelirleri (Ocak 2007-Şubat 2008) (……………TİCARİ SIR……….)

550

560

(……………TİCARİ SIR……….)

570

Grafik 2: Şikayetçinin Tarife-3 ve Tarife-4 Paketlerinin GSM Gelirleri (Ocak 2007-Şubat 2008)

(……………TİCARİ SIR……….)

580

590

(……………TİCARİ SIR……….)

600

Grafik 3: Şikayetçinin Tarife-3 paketinden yönlere göre elde edilen gelirler

(……………TİCARİ SIR……….)

610

620

Şekil 4: Şikayetçinin tüm paketlerinden yönlere göre elde edilen gelirler

(……………TİCARİ SIR……….)

640

(……………TİCARİ SIR……….)

Bu veriler ışığında, Şikayetçinin gelirlerinin yönlere göre dağılımları bakımından GSM yönü gelirlerinin diğer yönlere göre görece düşük kaldığı anlaşılmıştır. Ayrıca GSM gelirlerinde herhangi bir azalma yaşanmadığı yönündeki önceki tespit de dikkate alınarak yapılacak bir değerlendirmede, şikayetçinin GSM aramalarını hedef aldığı ileri sürülen şikayet konusu Turkcell tarifelerinin, şikayetçinin faaliyetleri üzerinde önemli ölçüde olumsuz etkilerinin görüldüğünü söylemek mümkün olmamaktadır.

Bu veriler ışığında, Turkcell’in bazı tarife paketlerindeki şebeke içi fiyatları çağrı sonlandırma ücretinin altına düşürmesinin, söz konusu fiyatların rekabet ihlâli oluşturup oluşturmadığından bağımsız olarak, şikayetçinin faaliyetlerini zorlaştırmaya veya şikayetçiyi pazarın dışına itmeye yönelik olduğu şeklindeki iddiaları hakim durumun kötüye kullanılması olarak nitelemenin mümkün olmadığı sonucuna ulaşılmıştır.

I.2.5. 25.9.2007 Tarihli Telekomünikasyon Kurulu Kararının da Söz Konusu Fiyatlamaların Rekabet İhlâli Olduğunu Teyit Ettiği İddiası

Şikayet dilekçesinde Turkcell’in, kurumsal müşterilere sunduğu sabit cep terminali (SCT) hizmeti ile de pazarda diğer operatörler aleyhine rekabet koşullarını bozduğu, bu durumun Telekomünikasyon Kurulu tarafından tespit edildiği ve bu aksaklıkların düzeltilmesine yönelik karar alındığına da iddialar arasında yer verilmektedir.

Telekomünikasyon Kurulu’nun ilgili kararında “Turkcell şebekesinde sonlanan uzak mesafe telefon çağrıları pazarında fiyat sıkıştırması uyguladığı, yeni girişleri engellediği, bedelsiz verilen Sabit Cep Terminali uygulaması ile rekabet koşullarını bozduğu iddialarının incelendiği bir çalışma yapıldığı” bilgisine yer verilmekte ve “Turkcell tarafından Kurumlara sunulan özel

abonelik paketlerinin ve bu paketlerdeki indirimli uygulamaların izlenmeye devam edilmesi” hususunun karara bağlandığı ifade edilmektedir.

Bununla birlikte, bilindiği üzere, rekabet otoriteleri ve sektörel düzenleyici otoriteler çoğunlukla ortak amaca hizmet etseler dahi, bu amacı gerçekleştirmek için farklı politika ve müdahale araçlarıyla donatılmışlardır. Her şeyden önce rekabet kanunları genellikle geriye dönük bir şekilde ex-post müdahaleyi benimserken ve rekabet ihlâllerine yasaklayıcı ve/veya cezai yaptırımlar getirirken, düzenleyici kurallar ileriye dönük düzenlemeler içermektedir. Kısaca, ilki teşebbüslere ne yapmaması gerektiğini söylerken ikincisi ne yapacağını söylemektedir. Bu durumda her ne kadar her iki otorite tarafından benzer amaçlar (rekabetçi piyasa düzeni vb.) gözetiliyor olsa dahi bu süreçlerde farklı düzenlemelere başvurulması mümkündür. Bu çerçevede Rekabet Kurulu’nun bir teşebbüsü, rekabeti bozduğu gerekçesiyle cezalandırabilmesi ancak 4054 sayılı Kanun kapsamında yapılacak inceleme ve tespitler sonrasında mümkün olabilecektir.

I.2.6. Turkcell’in Tüketiciyi Yanıltıcı Reklâmlarına Yönelik Olarak da İşlem Tesis Edilmesi Talebi

Şikayet dilekçesinde ayrıca, Turkcell’in eylemlerinin ilgili hukuki düzenlemelere aykırı olmasının dışında tüketiciyi ve kamuyu yanıltıcı nitelikte de olduğu; şikâyete konu olan tarifelerine yönelik yaptığı reklâmlarda, oluşabilecek en düşük dakika başı ücretlerin tanıtımını 15 YKr olarak yaptığı, ancak bu ücretlerin o paketlerin içerdiği toplam dakika kullanılmadığı durumda çok daha yüksek gerçekleştiği; Turkcell’in bu şekilde de haksız kazanç elde ettiği belirtilerek, Turkcell’in reklam, tanıtım ve kampanyalarında yer verdiği tüketiciyi yanıltıcı bilgilerden dolayı cezai işleme tabi tutulması ve diğer yetkili merciler nezdinde de gerekli işlemlerin başlatılması için girişimlerde bulunulması talep edilmektedir.

Bilindiği üzere, 4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’un birinci maddesinde Kanun’un amacının “mal ve hizmet piyasalarındaki rekabeti engelleyici, bozucu veya kısıtlayıcı anlaşma, karar ve uygulamaları ve piyasaya hakim olan teşebbüslerin bu hâkimiyetlerini kötüye kullanmalarını önlemek, bunun için gerekli düzenleme ve denetlemeleri yaparak rekabetin korunmasını sağlamak” olduğu belirtilmektedir. Bu bağlamda, Turkcell’in tarifelerine yönelik olarak yapmış olduğu reklamların tüketiciyi ve kamuyu yanıltıcı nitelikte olduğu hakkındaki iddiaların 4054 sayılı Kanun kapsamında ele alınmasına olanak bulunmamaktadır.

J. SONUÇ

Düzenlenen rapora ve incelenen dosya kapsamına göre, dosya konusu iddialara yönelik olarak 4054 sayılı Kanun’un 41. maddesi uyarınca soruşturma açılmasına gerek olmadığına ve şikayetin reddine OYBİRLİĞİ ile karar verilmiştir.