Fatih BÜYÜKTOPÇU'nun Anadolu Doğalgaz Dağıtım A.Ş., Anadolu Doğalgaz Toptan Satış A.Ş., Trakya Doğalgaz…

Rekabet Kurumu Başkanlığından,

REKABET KURULU KARARI

A. TOPLANTIYA KATILAN ÜYELER

10

Başkan: Doç. Dr. Mustafa ATEŞ (İkinci Başkan)

Üyeler: Mehmet Akif ERSİN, İsmail Hakkı KARAKELLE,

Doç. Dr. Cevdet İlhan GÜNAY, Murat ÇETİNKAYA,

Reşit GÜRPINAR

B. RAPORTÖRLER: Cengiz SOYSAL, Harun ULU, Harun GÜNDÜZ,

Cemal Ökmen YÜCEL, Selen Yersu ŞAHİN

C. BİLDİRİMDE

BULUNAN: Kazancı Holding A.Ş.

D. TARAFLAR: - Kazancı Holding A.Ş.

Barboros Bulvarı No:913, 4394 Beşiktaş/Istanbul

- Fatih BÜYÜKTOPÇU

Akçaburgaz Çiftliği, SAN-1 Bölge 11. Cad. No:23

Büyükçekmece/İstanbul

E. DOSYA KONUSU: Fatih BÜYÜKTOPÇU’nun Anadolu Doğalgaz Dağıtım A.Ş., Anadolu Doğalgaz Toptan Satış A.Ş., Trakya Doğalgaz Dağıtım A.Ş., Gemlik Doğalgaz Dağıtım A.Ş., M. Kemalpaşa Karacabey Susurluk Doğalgaz Dağıtım A.Ş., Afyon Doğalgaz Dağıtım A.Ş., Gümüşhane Bayburt Doğalgaz Dağıtım A.Ş., Sivas Doğalgaz Dağıtım A.Ş., Elazığ Doğalgaz Dağıtım A.Ş., Bandırma Doğalgaz Dağıtım A.Ş., Tokat Amasya Doğalgaz Dağıtım A.Ş. ve Siirt Batman Doğalgaz Dağıtım A.Ş.’de bulunan çoğunluk hisselerinin Kazancı Holding A.Ş. tarafından devralınması işlemine izin verilmesi talebi.

F. DOSYA EVRELERİ: Kurum kayıtlarına 9.2.2010 tarih ve 1147, 1148, 1149, 1150, 1151, 1152, 1153, 1154, 1155, 1156, 1157, 1158 sayılar ile giren bildirim üzerine, 4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun'un 7. maddesi ile 1997/1 sayılı Rekabet Kurulu'ndan İzin Alınması Gereken Birleşme ve Devralmalar Hakkında Tebliğ'in ilgili hükümleri uyarınca yapılan inceleme sonucunda düzenlenen 12.2.2010 tarih ve 2010-1-33/Öİ-10-CS sayılı Devralma Ön İnceleme Raporu, 15.2.2010 tarih ve REK.0.05.00.00-120/41 sayılı Başkanlık önergesi ile 10-18 sayılı Kurul toplantısında görüşülerek karara bağlanmıştır.

G. RAPORTÖRLERİN GÖRÜŞÜ: İlgili raporda, bildirim konusu işlemin 4054 sayılı Kanun’un 7. maddesi ve bu Kanun’a dayanılarak çıkarılan 1997/1 sayılı Tebliğ kapsamında izne tabi olduğuna, işlem sonucunda, ilgili pazarda bir hâkim durum yaratılmasının veya mevcut hâkim durumun güçlendirilmesinin ve böylece rekabetin önemli ölçüde azaltılmasının söz konusu olmadığı, dolayısıyla söz konusu devir

işlemine 4054 sayılı Kanun’un 7. maddesi çerçevesinde izin verilmesi gerektiği görüşü ifade edilmiştir.

H. İNCELEME VE DEĞERLENDİRME

H.1. İlgili Pazar

Doğal gaz piyasasına ilişkin faaliyetler, 4646 sayılı Kanun uyarınca aşağıdaki şekilde ayrılmıştır:

- İthalat

- İletim

- Doğal gazın depolanması

- Toptan satış

- Doğal gazın şehir içi dağıtımı.

Yukarıda sayılanların dışında, doğal gaza ilişkin bir faaliyet olan üretim faaliyeti 4646 sayılı Kanun’da piyasa faaliyeti olarak tanımlanmamaktadır. 6326 sayılı Petrol Kanunu’na göre yapılan doğal gaz arama ve üretim faaliyetlerine ilişkin arama ve işletme ruhsatları Petrol İşleri Genel Müdürlüğü tarafından verilmektedir.

Dosyada yer alan bilgilerden, doğal gaz piyasasını dikey anlamda aşağıda belirtilen şekilde ayrıştırmak mümkündür:

Tablo 1: Doğal Gaz Piyasası Dikey Yapı

İlgili Pazar Faaliyet Alanı İlgili Teşebbüsler

Ülkeye doğal gaz tedarikine ilişkin üst

pazar. Bu alanda uzun dönemli GAZPROM gibi doğal gaz

kontratlarla ülkeye doğal gaz temin üreticileri, NLNG gibi LNG Tedarik eden ithalatçı firmalar, üretici firmalar üreticileri, TPAO gibi yerel üreticiler

ve LNG ithalatı yapan firmalar dahildir.

BOTAŞ, kontrat devri yoluyla

Dağıtım şirketlerine ve serbest piyasaya girecek olan teşebbüsler,

Dağıtım hizmetleri / perakende Doğal gazın dağıtımı ve serbest Dağıtım firmaları (Esgaz, Bursagaz, satış olmayan tüketicilere satışlar Kayserigaz vb.)

Piyasa faaliyetleri yukarıdaki gibi ayrıştırılabilse de, gerek piyasanın gerekse altyapının henüz tam olarak oturmamış olması (Türkiye gaz tedarikinin büyük bölümünün BOTAŞ’ın mevcut kontratlarından yapılması, toptan satış pazarının henüz gelişmemiş olması ve serbest kullanıcıların henüz tedarikçi seçme özgürlüğüne kavuşmamış olması) gibi hususlardan dolayı bu pazarlar arasında açık sınırlar çizmek zorlaşmaktadır. Bu noktada ilgili pazar tartışması, doğal gazın dağıtımı hizmetleri, serbest olmayan müşterilere satışı ve toptan satışı olarak üç başlık altında ele alınmıştır.

a. Doğal Gaz Dağıtım Hizmetleri Pazarı: Bu pazar, doğal gazın müşterilere teslim edilmek üzere mahalli gaz boru hattı şebekesi ile naklini kapsayan, doğal tekel niteliğinde olan bir pazardır. Dağıtım faaliyeti, esas itibarıyla EPDK tarafından yapılan “Doğal Gaz Dağıtım Lisansı İhaleleri” kapsamında lisans alan teşebbüslerce lisansın geçerli olduğu bölgeyi kapsayan coğrafi alanda gerçekleştirilmektedir. Devre konu olan işlemde bu alan ildir ve dolayısıyla ilgili coğrafi pazarın da lisans ile belirlenmiş olan il sınırları olarak kabul edilmesi gerekmektedir. Devre konu olan şirketlerin lisansları kapsamında görevli oldukları bölgeler aşağıdaki tabloda yer almaktadır:

M. Kemalpaşa Karacabey Susurluk Doğalgaz Karacabey, Mustafakemalpaşa, Susurluk, Ovaazatlı,

Amasya, Tokat, Merzifon Suluova, Turhal, Niksar, Erbaa, Tokat Amasya Doğalgaz Dağıtım A.Ş. Zile ve Ziyaret

Siirt Batman Doğalgaz Dağıtım A.Ş. Siirt, Batman ve Kurtalan

b. Serbest Olmayan Müşterilere Satışlar: 4646 sayılı Kanun ile oluşturulan piyasa yapısı sonrasında serbest tüketici olma statüsünü elde edemeyen tüketicilerin (abonelerin) ayrı bir pazar olarak mı kabul edileceği yoksa dağıtım hizmetleri pazarı dahilinde mi kabul edileceği sorusu ortaya çıkmaktadır. Esas itibarıyla, dağıtım lisansları doğal gazın perakende satışı faaliyetini de kapsamaktadır. Başka bir ifadeyle, doğal gazın serbest olmayan müşterilere (perakende) satışı, dağıtım hizmetlerinin bir parçası olarak da kabul edilebilir. Dağıtım faaliyeti yapan teşebbüs serbest olmayan tüketicilerin tek sağlayıcısıdır. Bununla birlikte, 4646 sayılı Kanun çerçevesinde, serbest tüketici limiti EPDK tarafından belirlenmektedir ve EPDK bütün tüketiciler serbest tüketici oluncaya kadar serbest tüketici olma sınırını her yıl yeniden belirleyecektir. Bu bağlamda, serbest olmayan tüketicilere satışların ayrı bir pazar olarak alınması yerine dağıtım hizmetinin bir parçası olarak kabul edilmesi ve dağıtım hizmetleri pazarı kapsamında değerlendirilmesinin, dolayısıyla ilgili coğrafi pazarın da bildirim konusu işlem kapsamında her bir dağıtım şirketinin görevlendirilmiş olduğu bölge ile sınırlandırılması gerekmektedir.

Ancak serbest tüketici sınırının ortadan kalkması ile birlikte tüm tüketiciler sağlayıcısını seçme serbestisine kavuşabilecektir. Böyle bir durumda perakende satışlar çerçevesinde hane halklarına ve küçük ticari işletmelere yapılan satışlara ilişkin olarak da ayrı bir pazar tanımı yapmak mümkün olabilecektir. Bununla birlikte, mevcut piyasa yapısı çerçevesinde işbu dosya özelinde bu yönde bir tanım yapılmasına gerek görülmemiştir.

c. Toptan Satış Pazarı: Burada toptan satış ile mevcut durumda abonelere yapılan satışlar dışında (serbestleşmeden sonra da hane halkı ve küçük ölçekli ticarethanelere yapılan perakende satışlar dışında) gerçekleştirilen doğal gaz satışları kastedilmektedir. Bu piyasanın belirlenmesinde alıcı tarafların alım şartları, alım büyüklülükleri ve tüketim düzenleri gibi özellikleri ayırt edici olabilmektedir. Bu bakımdan abonelerine doğalgaz temin etme yükümlülüğü olan ve büyük alımlar yapan, ayrıca hane halkının tüketim eğilimlerine göre bir tüketim portföyü olan dağıtım firmalarının ayrı bir alıcı grubu oluşturduğu, kaynak olarak doğalgaz kullanan santrallerin ayrı pazar koşullarında sağlayıcının karşısına çıktığı, yine yüksek miktarda tüketim yapan serbest tüketicilerin de ayrı rekabetçi yapıya sahip alım satım koşullarına kavuşacağı, dolayısıyla söz konusu pazarın da dağıtım firmalarına yapılan satışlar, serbest tüketicilere yapılan satışlar ve elektrik santrallerine yapılan satışlar şeklinde ayrı tanımlamalara tabi olabileceği ileri sürülebilir. Ancak, dağıtım alt yapısının ülkenin değişik bölümlerinde halen yatırım aşamasında olması, toptan satış alanında BOTAŞ’ın halen büyük bir paya sahip olması ve ayrıca bu şekilde yapılacak dar tanımlamaların da sonucu değiştirmeyeceği dikkate alındığında, işbu dosya özelinde bu piyasalara ilişkin bir pazar tanımı yapılmasına gerek görülmemiştir. Bu nedenle bu

dosya çerçevesinde, alt ayrımlara gidilmeksizin ilgili pazar “doğal gazın toptan satışı pazarı” olarak belirlenmesinin yeterli olduğu değerlendirilmektedir. Bu pazar, serbest tüketicilere ve dağıtım şirketlerine yapılan satışları kapsamaktadır. Ayrıca gerek dağıtım şirketlerinin gerekse serbest tüketicilerin, ihtiyacı olan doğal gazı almak üzere

1 tabi olduğu coğrafi kısıtlamalar bulunmamaktadır. Dolayısıyla toptan satış pazarına ilişkin coğrafi pazar, lisans bölgesi olarak değil, tüm Türkiye olarak kabul edilmiştir. Bütün bu değerlendirmeler ışığında bu dosya kapsamında tanımlanan ilgili pazarlar aşağıdaki gibidir:

- Doğal Gaz Dağıtım Hizmetleri Pazarı (ilgili coğrafi pazar lisans kapsamında görevlendirme yapılan bölgeler)

- Toptan Satış Pazarı (ilgili coğrafi pazar Türkiye).

H.2. İşlemin Niteliği

Bildirim konusu işlem sonrasında Fatih Büyüktopçu’nun, Anadolu Doğalgaz Grubu’nda yer alan toplam on iki şirketteki çoğunluk hisseleri Kazancı Holding tarafından devralınacak ve Kazancı Holding, anılan şirketlerin kontrolüne tek başına sahip olacaktır. Hisse devrine ilişkin 2.2.2010 tarihinde imzalanmış bulunan sözleşmeler kapsamında devre konu hisse oranları şu şekildedir: Anadolu Doğalgaz Dağıtım A.Ş. (96,97), Anadolu Doğalgaz Toptan Satış A.Ş. (98,88), Trakya Doğalgaz Dağıtım A.Ş. (96,97), Gemlik Doğalgaz Dağıtım A.Ş. (86,97), M. Kemalpaşa Susurluk Karacabey Doğalgaz Dağıtım A.Ş. (96,97), Afyon Doğalgaz Dağıtım A.Ş. (86,97), Gümüşhane Bayburt Doğalgaz Dağıtım A.Ş. (96,97), Sivas Doğalgaz Dağıtım A.Ş. (86,97), Elazığ Doğalgaz Dağıtım A.Ş. (86,97), Bandırma Doğalgaz Dağıtım A.Ş. (86,97), Tokat Amasya Doğalgaz Dağıtım A.Ş. (96,97) ve Siirt Batman Doğalgaz Dağıtım A.Ş. (96,97).

Ayrıca dosyadaki bilgilerden Fatih Büyüktopçu ile Kazancı Holding hissedarlarından Ş. Cemil Kazancı arasında aile bağlarının mevcut olduğu anlaşılmaktadır. Ancak, taraflar, şirketlerin ortaklık yapıları, yönetim kurulları ve idaresi dikkate alındığında, iki grubun ayrı birer ekonomik bütünlük olduğunu beyan ederek, söz konusu devir işlemine ilişkin 1997/1 sayılı Tebliğ kapsamında bildirimde bulunmuştur.

H.3. Değerlendirme

Dosya kapsamındaki bilgiler ve tarafların beyanları dikkate alındığında, bildirim konusu işlem sonrasında anılan şirketlerin kontrolü değişeceğinden, söz konusu işlem 1997/1 sayılı Tebliğ’in 2. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendi kapsamında bir devralma işlemidir. Bunu yanı sıra bildirime konu işlem, dağıtım hizmetleri pazarı ve serbest olmayan müşterilere satışlar bakımından ele alındığında, söz konusu pazarların fiili ve hukuki tekel oluşturdukları ve dolayısıyla %100 pazar paylarının devre konu olduğu görülmektedir. Dolayısıyla bildirime konu devir işlemi 1997/1 sayılı Tebliğ kapsamında izne tabidir.

Türkiye doğal gaz piyasası henüz gelişme aşamasındadır ve özellikle toptan satış faaliyetlerinde BOTAŞ’ın geçmişten gelen bir hâkim durumu mevcuttur. Bununla birlikte geçmişte hukuken ve fiilen tekel konumunda olan BOTAŞ’ın sağlayıcı olarak payı kontrat devirlerinin ardından %85,7’ye gerilemiştir.

1 ‘Toptan satış’ ifadesi, doğal gazın yeniden satıcılara değil, dağıtım firmaları ve serbest tüketicilere satışını kapsamaktadır.

Halen doğal gaz piyasalarında toptan satışa yönelik sağlayıcı bakımından BOTAŞ’ın hâkimiyeti devam etmekle birlikte, gerek BOTAŞ’ın payının düşürülmesi gerekse serbest tüketici limitinin azaltılarak alt pazarlarda da rekabetin geliştirilmesi yönünde çalışmalar devam etmektedir.

Dağıtım pazarı açısından devre konu olan doğal gaz dağıtım şirketleri, hâlihazırda görevli oldukları bölgelerde bölgesel tekel konumundadır ve işlem, tekelin el değiştirmesi niteliğinde olacaktır. Bu noktada, bir şirketin devralacağı dağıtım bölgeleri ile ilerleyen dönemlerde Türkiye genelinde hâkim durum yaratıp yaratmayacağı sorusu gündeme gelebilir. Konu, rekabet hukuku açısından teknik olarak ele alındığında, taşıma faaliyetlerini kapsayan dağıtım pazarı açısından her bölge farklı bir pazar olduğundan, bu farklı pazarların farklı teşebbüsler ya da tek bir teşebbüs tarafından yönetilmesinin bir fark doğurmayacağı öne sürülebilir. Bununla birlikte, dağıtım faaliyetlerinin aynı zamanda serbest olmayan tüketicilere satışları da kapsadığı dikkate alındığında, bu devirler sonucunda alıcı teşebbüsün Türkiye pazarındaki payının ne olduğunun, devir işlemine verilecek izinde dikkate alınması gerekmektedir. Bu noktada, belirtilmesi gereken husus, 4646 sayılı Kanun ile bu alanda EPDK’nın 27.12.2007 tarih ve 1436/5 sayılı Kurul kararı uyarınca dağıtım şirketlerinin faaliyette bulunabileceği dağıtım bölgesi sayısının 20’ye çıkarılmış olmasıdır. Şüphesiz, sektöre yönelik düzenlemede sadece adet olarak getirilen bu sınırlama da hâkim durum değerlendirmesi için tek başına yeterli değildir. Az sayıda ancak büyük tüketim potansiyeline sahip bölgeler hâkim durum oluşturmak için yeterli olabilecekken, çok sayıda ancak düşük tüketim miktarlarına sahip olan teşebbüslerin bir araya gelmesi, ilgili teşebbüse bir alım gücü ve dolayısıyla bir hâkim durum vermeyebilecektir.

Bu konuda ele alınması gereken bir başka husus da, serbestleşmenin ilerleyen aşamalarında serbest müşteri sınırlamasının kalkması ve hane halkı gibi küçük müşterilerin de sağlayıcısını seçme hakkına kavuşmasıyla birlikte bu müşterilere yönelik perakende satış pazarında da rekabetin etkin bir şekilde sağlanabilmesinin, bu dönemde yapılacak devirler ile engellenmemesidir. Şöyle ki, perakende piyasalarının rekabete açılması ile birlikte bu piyasada en avantajlı konumdaki teşebbüsler, ilgili bölgede yerleşik olan doğal gaz dağıtım firmalarına sahip teşebbüsler olacaktır. Bu konuda diğer ülke örnekleri de göstermektedir ki, bu alanın rekabete açılmasıyla doğal gaz dağıtımı yapılan bölgelere perakende satış yapmak üzere yeni giriş yapacak potansiyel teşebbüsler ya o bölgede yerleşik elektrik dağıtım firmaları ya da diğer bölgelerde doğal gaz dağıtımı yapan firmalar olmaktadır. Bu nedenle, doğal gaz dağıtım bölgelerinin birleşme/devralmalar yoluyla dağılımında dikkat edilmesi gereken hususlardan biri, bölgelerin az sayıda teşebbüs elinde toplanması sonucu potansiyel rekabetin ortadan kaldırılmasına müsaade etmemek olmalıdır. Öncelikle belirtmek gerekir ki, Türkiye doğal gaz piyasasının gelişimi bakımından talep tarafında ağırlıklı olarak elektrik üreten doğalgaz çevrim santrallerinin yer aldığı, serbest olmayan abone niteliğindeki tüketicilerin ise Türkiye tüketiminin %22’sini oluşturduğu görülmektedir. Bu noktada, gerek Kazancı gerekse Anadolu Doğalgaz Grubunun bölgeler itibarıyla abonelere ve serbest müşterilere yapmış oldukları satışları değerlendirmek gerekmektedir. Kazancı Grubu ve Anadolu Doğalgaz Grubu kapsamındaki şirketlerin yapmış oldukları satışlara ilişkin tablo aşağıda yer almaktadır:

Tablo 3: Kazancı Grubu ve Anadolu Doğalgaz Grubu 2008 yılı satışları

Abone (sm³) Serbest Tüketici (sm³) TOPLAM

ANADOLU

DOĞALGAZ GRUBU

3

Türkiye toplam tüketimi 2008 yılı itibarıyla 35.638 milyar sm’dır. BOTAŞ 2008 Yılı Faaliyet Raporu’ndan elde edilen veriler kullanılarak hesaplanan, ilgili tarafların serbest müşterilere ve serbest olmayan müşterilere yapılan satışlar bakımından pazar payları aşağıdaki tabloda yer almaktadır:

Tablo 4: Devralma Öncesi ve Sonrası Pazar Payları, 2008

İşlem bu açıdan ele alındığında, Kazancı Grubu ve Anadolu Doğalgaz Grubu’nun

3

toplam satış miktarının (……….) m ile Türkiye toplam tüketiminin %(….) oluşturduğu görülmektedir. İki grubun toplamda Türkiye genelinde serbest müşterilere satışlardaki payının %(….), serbest olmayan müşterilere satışlardaki payının ise %(….) kaldığı görülmektedir. Bu oranlar dikkate alındığında, hacim bakımından mevcut haliyle Kazancı Grubu ve Anadolu Doğalgaz Grubu bünyesindeki doğal gaz dağıtım bölgelerinin tek kontrol altında toplanmasının, hakim durum yaratma bakımından sakınca doğurmayacağı anlaşılmaktadır.

Diğer taraftan, bu dağıtım bölgelerinin dağılımında dikkate alınması gereken bir husus da ileride oluşacak perakende pazarı bakımından potansiyel rekabetin ortadan kaldırılmaması konusudur. Bu bakımdan, adet olarak 60 bölgeden 20’sinin bir teşebbüs elinde toplanacağı görülmekle birlikte, doğal gaz perakendesinde potansiyeli oluşturacak bölgeler esas itibarıyla büyük tüketim miktarına sahip bölgeler olacaktır. Bu noktada mevcut durumda Türkiye doğal gaz dağıtımı pazarında faaliyet gösteren

dağıtım firmaları ve bu firmaların yaptıkları satışlar bakımından ilgili payları incelendiğinde, sektörde potansiyel rekabeti oluşturabilecek bölgeler bakımından, özelleştirilecek olan İstanbul ve Ankara ile İzmir (Kolin), İzmit (GDF) Bursa-Kayseri (EWE) gibi büyük illeri elinde bulunduran teşebbüsler ve yine çok sayıda ili elinde bulunduran Energaz’ın mevcut olduğu görülmektedir. Bu bakımdan, her ne kadar Kazancı Holding’in sahip olacağı 20 bölge adet olarak Türkiye toplamının yaklaşık üçte birini oluştursa da, ileride oluşacak doğal gaz perakende pazarı bakımından potansiyel rekabeti ortadan kaldıracak bir durumun söz konusu olmayacağı anlaşılmaktadır. Toptan satışlar pazarı bakımından da, devre konu Anadolu Toptan Satış A.Ş.’nin mevcut durumda faaliyeti ve cirosu bulunmadığı dikkate alındığında, toptan satış pazarının arz yönü bakımından da ayrıntılı değerlendirmeye gerek görülmemiştir.

Bu değerlendirmeler ışığında, bildirime konu devir işleminin Kanun’un 7. maddesi uyarınca hâkim durum yaratmaya veya hâkim durumun daha da güçlendirilmesine yönelik olarak ilgili pazarda rekabetin önemli ölçüde azaltılmasına yol açacak nitelikte bir sonuç doğurmayacağı kanaatine ulaşılmıştır.

I. SONUÇ

Düzenlenen rapora ve incelenen dosya kapsamına göre, bildirim konusu işlemin 4054 sayılı Kanun’un 7. maddesi ve bu maddeye dayanılarak çıkarılan 1997/1 sayılı “Rekabet Kurulu’ndan İzin Alınması Gereken Birleşme ve Devralmalar Hakkında Tebliğ” kapsamında izne tabi olduğuna, işlem sonucunda aynı Kanun maddesinde belirtilen nitelikte hakim durum yaratılmasının veya mevcut hakim durumun güçlendirilmesinin ve böylece rekabetin önemli ölçüde azaltılmasının söz konusu olmaması nedeniyle işleme izin verilmesine OYBİRLİĞİ ile karar verilmiştir.