Çamlıbel Elektrik Dağıtım A.Ş.’nin lisanssız elektrik üretimi başvurularının değerlendirmesinde ayrımcılık…

Rekabet Kurumu Başkanlığından,

REKABET KURULU KARARI

A. TOPLANTIYA KATILAN ÜYELER

Başkan: Prof. Dr. Ömer TORLAK

Üyeler: Fevzi ÖZKAN, Dr. Metin ARSLAN,

Doç. Dr. Tahir SARAÇ, Kenan TÜRK

B. RAPORTÖRLER: Mert KARAMUSTAFAOĞLU, Mehmet Selim ÜNAL,

Burak SAĞLAM, Başak TEKÇAM, Hakan EREK

C. BAŞVURUDA

BULUNAN: - Metropol Şirketler Grubu A.Ş.

Şehit Adem Yavuz Sokak No:9/1 Kızılay/Ankara

D. HAKKINDA İNCELEME

YAPILAN: - Çamlıbel Elektrik Dağıtım A.Ş.

Yeşilyurt Mahallesi Erzincan Karayolu 1. Km Merkez/Sivas

(1) E. DOSYA KONUSU: Çamlıbel Elektrik Dağıtım A.Ş.’nin lisanssız elektrik üretimi başvurularının değerlendirmesinde ayrımcılık yaparak 4054 sayılı Kanun’un 6. maddesini ihlal ettiği iddiası.

(2) F. İDDİALARIN ÖZETİ: Metropol Şirketler Grubu A.Ş. (METROPOL) tarafından yapılan başvuruda özetle;

- METROPOL’ün bünyesindeki şirketler tarafından Çamlıbel elektrik dağıtım

bölgesinde olan trafo merkezleri (TM) için eksiksiz başvuru yapılmasına rağmen

anılan başvuruların, ilgili TM’de yeterli kapasite bulunmaması gerekçesiyle Çamlıbel

Elektrik Dağıtım A.Ş. (ÇEDAŞ) tarafından reddedildiği,

- İlgili TM kapasitelerinin ne zaman ve hangi şirketlere tahsis edildiğinin açıklanmadığı, - ÇEDAŞ’ın kısıtlı bulunan TM kapasitelerinin tahsisinde taraflı davrandığı,

- ÇEDAŞ’a bekletilen veya reddedilen başvurularla ilgili ulaşılmaya çalışıldığı ama

hiçbir ÇEDAŞ yetkilisinin bu çağrılara yanıt vermediği

ifade edilerek, ÇEDAŞ hakkında gerekli işlemlerin yapılması talep edilmiştir.

(3) G. DOSYA EVRELERİ: Rekabet Kurumu kayıtlarına 16.11.2015 tarih ve 5429 sayı ile giren başvuru üzerine hazırlanan 31.12.2015 tarih ve 2015-1-95/İİ sayılı İlk İnceleme Raporu’nun görüşülmesi sonucunda, 06.01.2016 tarih ve 16-01/17-M sayı ile önaraştırma yapılmasına karar verilmiştir.

(4) İlgili karar uyarınca düzenlenen 16.02.2016 tarih ve 2015-1-95/ÖA sayılı Önaraştırma Raporu görüşülerek karara bağlanmıştır.

(5) H. RAPORTÖR GÖRÜŞÜ: İlgili raporda özetle; 4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’un (4054 sayılı Kanun) 6. maddesini ihlal ettiği iddiasına yönelik olarak ÇEDAŞ hakkında soruşturma açılmasına gerek bulunmadığı ve şikayetin reddedilmesi gerektiği sonuç ve kanaatine ulaşıldığı ifade edilmiştir.

I. İNCELEME VE DEĞERLENDİRME

I.1. Hakkında İnceleme Yürütülen Teşebbüs: ÇEDAŞ

(6) Özelleştirme Yüksek Kurulu’nun 26.07.2010 tarih ve 2010/57 sayılı kararı uyarınca 18.02.2010 tarihinde gerçekleştirilen özelleştirme ihalesi sonucu Kolin İnşaat Turizm Sanayi ve Ticaret A.Ş. tarafından devralınan, mevcut durumda ise, Cengiz Holding A.Ş. (CENGİZ HOLDİNG), Limak Holding A.Ş. (LİMAK HOLDİNG), Kolin İnşaat Turizm Sanayi ve Ticaret A.Ş. (KOLİN İNŞAAT) tarafından ortak girişim şirketi olarak kurulan CLK Enerji Yatırım A.Ş. (CLK ENERJİ) kontrolünde olan ÇEDAŞ, Sivas, Tokat ve Yozgat İllerinde elektrik dağıtım faaliyetinde bulunmaktadır.

(7) CLK ENERJİ ayrıca, Bursa, Balıkesir, Çanakkale ve Yalova illerinde Uludağ Elektrik Dağıtım A.Ş.; Antalya, Isparta ve Burdur illerinde Akdeniz Elektrik Dağıtım A.Ş.; İstanbul Avrupa Yakası’nda ise Boğaziçi Elektrik Dağıtım A.Ş. aracılığıyla elektrik dağıtımını gerçekleştirmektedir. 2014 yılında Uludağ dağıtım bölgesinde (…..) GWh; Çamlıbel dağıtım bölgesinde (…..) GWh; Akdeniz dağıtım bölgesinde (…..) GWh Boğaziçi dağıtım bölgesinde (…..) GWh; olmak üzere toplam (…..) GWh elektrik dağıtmıştır. CLK ENERJİ bünyesinde ayrıca, elektriğin toptan satışı pazarında faaliyet göstermek üzere kurulan CLK Enerji Ortaklığı Toptan Elektrik Satış A.Ş. unvanlı bir şirket mevcuttur.

(8) Bununla birlikte, CLK ENERJİ’nin ortakları elektrik üretimi alanında da faaliyet göstermektedir. Bu kapsamda CENGİZ HOLDİNG’in (…..) MW, LİMAK HOLDİNG’in (…..) MW ve KOLİN İNŞAAT’ın ise (…..) MW kurulu güce sahip elektrik üretim santralleri bulunmaktadır.

I.2. İlgili Pazar

I.2.1. 6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu [1] ve Elektrik Dağıtım Faaliyeti

(9) 2001 yılında yürürlüğe giren 4628 sayılı Kanun ve onu takiben 2013 yılında yürürlüğe giren 6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu (6446 sayılı Kanun) uyarınca rekabet ortamında özel hukuk hükümlerine göre faaliyet gösteren, mali açıdan güçlü, istikrarlı ve şeffaf bir elektrik enerjisi piyasasının oluşturulması hedeflenmiştir. Teşebbüsler lisans almak kaydıyla 6446 sayılı Kanun uyarınca ayrıntılı olarak düzenlenen elektrik piyasası faaliyetlerini yürütebilmektedirler. Önaraştırma konusu iddialar açısından önem taşıyan kavramlardan “dağıtım faaliyeti” anılan Kanun’un üçüncü maddesi uyarınca “Elektrik enerjisinin 36 kV ve altındaki hatlar üzerinden nakli” ve “dağıtım şebekesi” ise yine aynı maddede “Bir dağıtım şirketinin, lisansında belirlenmiş dağıtım bölgesinde işlettiği elektrik dağıtım tesisleri ve şebekesi” olarak tanımlanmıştır. Bu anlamda dağıtım şirketleri de belirlenen bölgelerde tekel olarak elektrik dağıtımı ile iştigal eden teşebbüslerdir.

(10) Dağıtım şirketi, doğal tekel niteliğindeki dağıtım şebekesini elinde bulundurmaktadır ve bu anlamda önemli bir pazar gücüne sahiptir. Dolayısıyla, düzenlemeler çerçevesinde dağıtım şirketine bir hukuki ayrıştırma yükümlülüğünün getirildiği anlaşılmaktadır. 6446 sayılı Kanun’un 9. maddesi uyarınca piyasa faaliyeti gösteren tüzel kişiler bir dağıtım şirketine ve dağıtım şirketi de piyasa faaliyeti gösteren tüzel kişilere doğrudan ortak olamaz, dağıtım faaliyeti dışında bir faaliyetle iştigal edemez. Ayrıca yine aynı madde uyarınca dağıtım şirketi, dağıtım sistemine bağlı ve/veya bağlanacak olan tüm dağıtım sistemi kullanıcılarına, ilgili mevzuat hükümleri doğrultusunda ayrım gözetmeksizin hizmet sunmakla yükümlüdür. Dolayısıyla dağıtım şirketinin ayrımcılık yapmamakla yükümlü kılındığı anlaşılmaktadır.

1 30.3.2013 tarih ve 28603 sayılı Resmi Gazete.

(11) Önaraştırma konusu iddialar açısından son olarak dikkate alınması gereken hüküm 6446 sayılı Kanun’un “Lisanssız Yürütülebilecek Faaliyetler” üst başlığını taşıyan 14. maddesinde yer almaktadır. Bu madde kapsamındaki faaliyetler anılan Kanun’da düzenlenen diğer faaliyetler gibi şirket kurma ve lisans alma yükümlülüğüne tabi olmadan yürütülebilmektedir. Bu anlamda söz konusu faaliyetler konusunda diğer piyasa faaliyetlerine göre, göreceli olarak pazara girişi daha kolay kılan bir hukuki çerçeve çizilmiştir. Söz konusu maddenin birinci fıkrasının (b) bendi uyarınca kurulu gücü azami bir megavatlık yenilenebilir enerji kaynaklarına dayalı üretim tesisleri lisanssız faaliyetler arasında sayılmaktadır. Yine anılan maddenin ikinci fıkrası uyarınca Bakanlar Kurulu, rekabetin gelişmesi, iletim ve dağıtım sistemlerinin teknik yeterliliği ve arz güvenliğinin temini ilkeleri çerçevesinde, lisanssız faaliyet yapabilecek yenilenebilir enerji kaynaklarına dayalı üretim tesislerinin kurulu güç üst sınırını kaynak bazında beş katına kadar artırmaya yetkilidir. Dolayısıyla halihazırda bir megavat (1MW) olarak belirlenen lisanssız üretim üst sınırının Bakanlar Kurulu kararıyla artırılması mümkündür.

I.2.2. İlgili Ürün Pazarı

(12) Önaraştırma konusu iddialar ve bu çerçevede incelenen hususlara bakıldığında ele alınan unsurun dağıtım şirketlerinin bölgelerinde kurulan lisanssız üretim başvurularına ilişkin uygulamalarının geldiği görülmektedir. Bu çerçevede lisanssız üretim faaliyeti kapsamında şebekeye bağlantı için bölgede faaliyet gösteren dağıtım şirketine başvurulmaktadır. Dağıtım şebekesinin durumunu en iyi bilen teşebbüs olarak dağıtım şirketleri mevzuat hükümleri uyarınca lisanssız üretime ilişkin bağlantı başvurularını değerlendirmektedirler. Kısıtlı bir kaynak olan hat ve trafo merkezi kapasiteleri üretim santrallerinin faaliyete geçmesi için en önemli unsurların başında gelmekte ve bu anlamda bir hat üzerinden trafo merkezine bağlanamayan santrallerin lisanssız üretim faaliyeti kapsamında ürettikleri fazla enerjiyi satmaları mümkün olmamaktadır. Lisanssız üretim faaliyeti kapsamında üretilen fazla elektriğin satılabilmesi için mutlaka şebekeye erişim sağlanması gereklidir. Bu anlamda dağıtım şirketlerince yapılan değerlendirme ve bunun sonucunda verilecek uygun bağlantı görüşü lisanssız üretim faaliyeti için pazara girişin ilk şartı olarak ön plana çıkmaktadır.

(13) Dolayısıyla ilgili pazar tanımı açısından bakıldığında, lisanssız elektrik üretim tesislerine yönelik olarak dağıtım şirketi tarafından gerçekleştirilmesi beklenen şebeke bağlantısı hizmeti, dağıtım faaliyetinin bir parçası olarak değerlendirilmelidir. Bu çerçevede daha önceki pek çok Kurulu kararında dağıtım faaliyetine ilişkin olarak tanımlanan “elektrik dağıtım hizmetleri pazarı”, mevcut dosya açısından da ilgili ürün pazarı olarak tanımlanabilecektir. Ayrıca dosya kapsamında, iddia konusu davranışın elektrik üretim faaliyetini etkilemesi sebebi ile “elektrik üretimi pazarı” da ayrı bir ilgili ürün pazarı olarak tanımlanabilecektir.

I.2.3. İlgili Coğrafi Pazar

(14) ÇEDAŞ’ın elektrik dağıtım faaliyetini gerçekleştirdiği “Sivas, Tokat ve Yozgat illeri” ilgili coğrafi pazar olarak belirlenmiştir.

I.3. Yapılan Tespitler ve Hukuki Değerlendirme

I.3.1. Yapılan Tespitler

I.3.1.1. Yapılan İncelemelerde ve Görüşmelerde Elde Edilen Bilgiler

(15) ÇEDAŞ Genel Müdürlüğü’nde yapılan yerinde incelemede alınan belgelerden, lisanssız üretim başvurularına yönelik olarak ÇEDAŞ Lisanssız Elektrik Üretim Bağlantı Görüşü Verme Komisyonu tarafından öncelikle “Ön (Evrak) Değerlendirmesi” yapıldığı, bu aşamada eksik evrak bulunan başvurulara eksikliklerin tamamlanması amacıyla süre verildiği ve zamanında tamamlanan başvuruların ön değerlendirmeyi geçtiği görülmektedir. Sonrasında söz konusu başvuruların “Teknik Değerlendirme”ye alınarak karara bağlandığı görülmüştür. Teknik değerlendirmelerin ise DigSlient Power Factory adı verilen program aracılığıyla gerçekleştirilen teknik hesaplamalar doğrultusunda yapıldığı anlaşılmaktadır.

(16) Bununla birlikte yapılan incelemede, Enerji ve Tabi Kaynaklar Bakanlığına (Bakanlık) ve EPDK’ya dosya konusu iddialara benzer nitelikteki iddiaları içeren şikayetlerin ulaştığı ve bu kurumların şikayetler kapsamında ÇEDAŞ’tan bilgi istedikleri konularla ilgili olarak ÇEDAŞ tarafından ayrıntılı bir teknik analiz ile reddedilen lisanssız üretim başvurularına ilişkin gerekçelerin ortaya konulduğu görülmüştür.

I.3.1.2. ÇEDAŞ Tarafından Gönderilen Bilgi ve Belgeler

(17) ÇEDAŞ’tan gelen cevabi yazıda temel olarak, lisansız üretim başvurularına ilişkin süreç ile yapılan değerlendirmede dikkate alınan kriterlere ilişkin açıklama yapılmış ve 2014- 2015 yıllarına ait olmak üzere ÇEDAŞ’a yapılan lisanssız üretim başvuruları ile söz konusu başvuruların durumlarına ilişkin bilgi verilmiştir. Söz konusu süreç içerisinde ÇEDAŞ tarafından yapılan ön ve teknik değerlendirmelerin Elektrik Piyasasında Lisanssız Elektrik Üretimine İlişkin Yönetmelik (Yönetmelik) ve Lisanssız Elektrik Üretimine İlişkin Yönetmeliğin Uygulanmasına Dair Tebliği (Tebliğ) çerçevesinde yapıldığı ve önemli kriterlerin aşağıda sunulan şekilde olduğu ifade edilmiştir:

“1.Ön değerlendirme aşamasında eksik evrak beyanında belirtilen eksiklikleri 10 iş

günü içerisinde tamamlamamasından kaynaklı red.

2.Bağlanabilirlik oranından red.(Yönetmelik gereği Bağlanabilirlik oranı> 70 olmalı)

3.TEİAŞ Genel Müdürlüğünün bildirmiş olduğu Trafo Merkezi kapasitesinden red.

4.Dağıtım hattında oluşan gerilim düşümü-gerilim dalgalanması nedeniyle red.

(gerilim düşümü %7, güç kaybı %5 değerini aşmayacak )

5.Dağıtım hat kapasitesi nedeniyle red.

6.AG başvurular için; Dağıtım transformatörü kapasitesi nedeniyle red.

7.TEİAŞ Genel Müdürlüğünün bildirim yaptığı yan yana kapasitesi nedeniyle red.

8.YEGM teknik değerlendirme sonucuna göre red.

9.Teknik değerlendirme sonucu olumlu görüş verilen başvuru için 30 gün içerisinde

çağrı mektubu talebi yapılmamasından kaynaklı red.

10.Çağrı mektubu verilmiş başvurular için 90 gün içerisinde üretim tesisi ve varsa

irtibat hattı için projesini yetkili Kurum onayına sunmaması nedeni ile red.

11.Çağrı mektubu verilmiş başvurular için 180 gün içerisinde bağlantı anlaşması

imzalanması için başvurulmadığı için red.(Tebliğ 10. Madde gereği)”

(18) Bununla birlikte, ÇEDAŞ tarafından yapılan teknik değerlendirmede, DigSlient Power

Factory programında güncel verilerle modellenen tek hat şeması ile kısa devre hesapları,

bağlanabilirlik oranı hesaplaması, gerilim dalgalanması hesaplamasının yapıldığı, gerilim

düşümü ve güç düşümü hesabının Excel programı ile de ayrıca yapıldığı ve bu iki

yöntemle elde edilen değerlerin teknik değerlendirmeye esas kabul edilerek başvuruların

olumlu veya olumsuz olarak sonuçlandırıldığı belirtilmiştir. ÇEDAŞ’ın gönderdiği cevabi

yazıya göre; söz konusu bölgeye 2016 Ocak ayına kadar toplam 845 adet ve toplam 718

MW kurulu gücünde başvuru yapılmış olup; 3,5 MW kurulu güce sahip 7 tesis devreye

alınmış, 142.409 MW kurulu güce sahip 184 adet başvuru olumlu yayınlanmış, 546 adet

başvuru iptal edilmiş, 88 MW Kurulu gücündeki 108 adet başvurunun ise değerlendirmesi

devam etmektedir. Mevcut önaraştırma kapsamında 2014 ve 2015 yıllarına ait güneş

enerjisi santralleri (GES) başvuruları ele alınmış olup, ÇEDAŞ’ın cevabi yazısından

aşağıdaki tablolar elde edilmiştir:

Tablo 1 – 2014 ve 2015 Yıllarına Ait GES Başvuruları

2014 2015

Olumlu Başvurular 49 122

2014 ve 2015 yıllarında olumlu bulunan ve reddedilen başvurulara ilişkin aylık bazda

detaylı bilgiye ise aşağıdaki tablolarda yer verilmektedir:

Tablo 2 – 2014 ve 2015 Yıllarına Ait Aylık Bazda GES Başvuruları

Olumlu Başvurular Reddedilen Başvurular

Oca.14 1 -

Toplam 171 445

Tablo 3– 2014 ve 2015 Yıllarında Reddedilen GES Başvuruları ve Gerekçeleri

I.3.1.3. TEİAŞ ve EPDK Tarafından Gönderilen Bilgi ve Belgeler

(19) Önaraştırma kapsamında, TEİAŞ tarafından gönderilen cevabi yazıda; TEİAŞ’a gelen

trafo merkezi kapasite artırımı talep yazıları ve TEİAŞ tarafından dağıtım şirketlerine

iletilen kapasite tahsis yazılarının yanı sıra, başvuruların değerlendirilmesinde şeffaflığın

ve eşitliğin sağlanması adına dağıtım altyapı bilgisinin gizlilik ilkesi dikkate alınarak dijital

ortamda “Coğrafi Bilgi Sistemleri” (CBS) yazılımları vasıtasıyla paylaşılabileceği, uygun

görüş verilen proje bilgilerinin de CBS’ye eklenebileceği belirtilmekte ve ayrıca düşen

başvurular yerine yapılacak başvurularda eşitliğin sağlanması bakımından düşen

projelerin kamuoyuna duyurulması ve açılan kapasiteye başvuruların belirli bir süre içinde

alınması gibi öneriler yer almaktadır.

(20) Ayrıca EPDK’dan da lisanssız elektrik üretimine ilişkin yapılan başvuru ve değerlendirme

sürecinin işleyişine, bu sürecin işleyişindeki varsa aksaklıklara/sorunlara ve söz konusu

sorunlara yönelik olarak düşünülen olası çözüm önerilerine, ÇEDAŞ hakkında lisanssız

elektrik üretimine ilişkin olarak EPDK’ya intikal eden şikâyet başvuruları ile anılan

başvurular hakkında EPDK tarafından yapılan incelemelere ilişkin bilgi talebinde

bulunulmuştur. EPDK’nın cevabi yazısında; lisanssız elektrik üretimi mevzuatı

kapsamında EPDK’ya ulaşan başvurulara ilişkin olarak ilgili dağıtım şirketlerinden süreli

bilgi talep edildiği, verilen cevapların değerlendirilerek gerekmesi halinde mevzuat

kapsamında işlem tesis edilmesi maksadıyla EPDK Denetim Dairesi Başkanlığı’na intikal

ettirildiği ifade edilerek, EPDK’ya iletilen başvuruların birer örneğine yer verilmiştir.

I.3.2. Değerlendirme

I.3.2.1. Lisanssız Elektrik Üretimi Faaliyeti ve İlgili Mevzuat

(21) Türkiye’de lisanssız elektrik üretimi faaliyeti 6446 sayılı Kanun’un 14. maddesi [2] çerçevesinde 2013 yılında EPDK tarafından çıkarılan Yönetmelik ile düzenlenmektedir [3]. Bu Yönetmeliğe göre, lisansız üretim faaliyetinin hayata geçirilmesi sonucu; tüketicilerin elektrik ihtiyaçlarının tüketim noktasına en yakın üretim tesislerinden karşılanması sağlanarak elektrik şebekesinde meydana gelen kayıp miktarlarının düşürülmesi, arz güvenliğinin sağlanmasında küçük ölçekli üretim tesislerinin ülke ekonomisine kazandırılması ve bu tesislerin etkin kullanımının sağlanması, bu yatırımların hayata geçirilmesi sürecinde lisans alma ile şirket kurma yükümlülüğü gibi birtakım bürokratik süreçlerin ortadan kaldırılması yoluyla usul ekonomisi ve etkinlik sağlanması amaçlanmaktadır. Bu kapsamda, Bakanlık tarafından belirlenen verimlilik kıstasını karşılayan kojenerasyon tesisleri, kurulu gücü 100 kW’a kadar olan mikrokojenerasyon tesisleri ve kurulu gücü 1MW’a [4] kadar olan ve yenilenebilir enerji kaynaklarına [5] dayalı olarak çalışan tesisler, Yönetmeliğin 5. maddesinde lisans alma ve şirket kurma faaliyetinden muaf olarak kurulabilecek tesisler arasında sayılmaktadır.

(22) Yönetmeliğin 17. maddesinde de belirtildiği üzere lisansız üretim yapan gerçek ve tüzel kişilerin kendi ihtiyaçlarını karşılamak için üretim yapmaları esastır. Bu tüketimden arta kalan elektrik üretimi ise, tesisin kurulduğu bölgede faaliyet gösteren görevli tedarik şirketi aracılığıyla, 5346 sayılı Yenilenebilir Enerji Kaynaklarının Elektrik Enerjisi Üretimi Amaçlı Kullanımına İlişkin Kanun (YEK) kapsamında kurulan YEK Destekleme Mekanizması (YEKDEM) çerçevesinde değerlendirilmektedir. YEKDEM, TEİAŞ tarafından işletilen piyasa temelli bir satın alma mekanizması olup bu mekanizma kapsamında, yenilenebilir kaynaklarla çalışan santrallerde üretilen elektrik, devlet tarafından satın alınmamakta, ancak devlet belirli fiyatlar üzerinden sistemin işleyişini garanti altına almaktadır [6]. Satın alma garantisi olarak nitelendirilebilecek bu uygulama, YEK gereği 10 yıl devam etmekte ve yenilenebilir kaynaklara dayalı lisanssız üretim tesisleri, anılan süre boyunca ihtiyaç fazlası üretimlerini teşvikli fiyattan satabilme olanağına kavuşmaktadır. Bu çerçevede lisanssız üretim, teşvikli fiyatlar nedeniyle önemli bir ticari potansiyel barındırmaktadır.

(23) Bununla birlikte, bu tür tesislerin kuruldukları bölgedeki elektrik şebekesine bağlanabilmesi bu bölgelerdeki TM’lere ve hat kapasitelerine bağlıdır [7]. Bu kapasiteler, TEİAŞ ya da ilgili dağıtım şirketi tarafından yeni yatırımlarla artırılmadığı sürece sınırlı sayıda lisanssız üretim tesisi bağlantısına olanak sağlamaktadır.

2 6446 sayılı Kanun’un 14. maddesinde lisanssız yürütülebilecek faaliyetlere ilişkindir.

3 Anılan Yönetmelik kapsamındaki düzenlemelerin açıklanmasına ve teknik hususlara yönelik EPDK tarafından çıkarılan Tebliğ, 02.10.2013 tarih ve 28783 sayılı Resmi Gazete’de yayınlanmıştır.

4 6446 sayılı Kanun’un 14. maddesinin 2. bendine göre Bakanlar Kurulu lisanssız faaliyet yapabilecek yenilenebilir enerji kaynaklarına dayalı üretim tesislerinin kurulu güç üst sınırını kaynak bazında beş katına kadar artırmaya yetkilidir.

5 Yönetmelik’te yer alan tanımlar kısmında yenilenebilir enerji kaynakları; hidrolik, rüzgar, güneş, jeotermal, biyokütle, biyokütleden elde edilen gaz (çöp gazı dahil), dalga, akıntı enerjisi ve gel-git gibi fosil olmayan enerji kaynakları olarak tanımlanmaktadır.

6 YEK’te yer alan ilgili cetvelde; hidro elektrik tesisi için 7,3; rüzgar santrali için 7,3; jeotermal santrali için 10,5; biyokütleye dayalı üretim santrali (çöp gazı dahil) için 13,3 ve güneş santrali için 13,3 cent/kwh alım fiyatı belirlenmiştir. Üretim tesisinde yerli ekipman kullanılması durumunda bu fiyatlar artmaktadır ve 20 cent/kwh’a varabilmektedir. Bu fiyatlar dikkate alındığında, biyokütleye dayalı üretim tesisleri ile güneş santralleri en çok teşvike sahip santral tipleri olarak karşımıza çıkmaktadır.

[7] Rüzgar ve güneşin süreklilik arz etmeyen kaynaklar olması nedeniyle bu kaynaklara dayalı santrallerin fazlalaşması sistemin yönetilebilirliğini zorlaştırabilmektedir. Bu sebeple, bu tip kaynaklara dayalı olan santrallere ayrılan hat ve TM kapasiteleri sınırlandırılmaktadır.

(24) Yönetmeliğin 7. maddesi gereği; lisanssız olarak üretim yapmak isteyen gerçek veya tüzel kişilerin, bağlantı ve sistem kullanım hakkı elde etmek amacıyla, kuracakları santralin kaynak türüne göre “İlgili Şebeke İşletmecisi”ne [8] (ilgili dağıtım şirketi) ya da “İl Özel İdaresi”ne başvurmaları gerekmektedir. Anılan yönetmelik maddesinde, hidrolik kaynağa dayalı olmayan üretim tesisleri için (rüzgar, güneş vs.), başvuruların doğrudan ilgili şebeke işletmecisine, hidrolik kaynağa dayalı lisanssız üretimlerle ilgili olarak ise il özel idarelerine başvurulması öngörülmektedir. İl özel idareleri kendilerine yapılan başvuruları, öncelikle su kaynakları bakımından değerlendirilmek üzere Devlet Su İşlerine (DSİ), DSİ’nin olumlu görüşü halinde bağlantı ve sistem kullanımı açısından yine ilgili şebeke işletmecisine yönlendirmektedir. Yapılacak başvurularda, anılan maddenin 1. bendinde sayılan, üretim tesisinin kurulacağı yere ait tapu kaydı veya kullanım hakkını gösterir belge, marjinal tarım yazısı (tarım arazisi olup olmadığına dair belge), kurulacak tesisin özelliklerini gösterir tek hat şeması, başvuru ücretinin yatırıldığına dair dekont, vb. birtakım belgelerin şebeke işletmecisine sunulması zorunludur ve başvuruların evrak bakımından değerlendirilmesi değerlendirme sürecinin ilk aşamasını oluşturmaktadır.

(25) Yapılan başvuruların değerlendirilme sürecini düzenleyen Yönetmeliğin 8. maddesinde ise, ilgili şebeke işletmecisinin kendisine her takvim ayı ulaşan lisanssız üretime ilişkin başvuruları, takip eden ayın ilk yirmi günü içinde toplu olarak değerlendireceği ve sonuçlandıracağı belirtilmektedir [9]. Anılan maddeye göre eksik veya yanlış evrak verenlerin başvuruları dikkate alınmamakta, eksikliklerin tamamlanması için başvuru sahibine on günlük süre verilmekte ve bu başvurular, eksikliklerin tamamlandığı tarih itibarıyla yapılmış başvurularla birlikte değerlendirilmektedir. Bazı durumlarda ise TEİAŞ’a görüş sorulması gerekmekte [10] ve başvuru, dönem bakımından TEİAŞ görüşünün tebliğ tarihi esas alınarak değerlendirilmektedir. Belge bazında yapılan değerlendirmenin akabinde ise belgeleri maddi ve hukuki açıdan tam olan başvurular bakımından bu sefer şebekeye bağlantısı yapılacak üretim tesisine ilişkin teknik değerlendirmeye geçilmektedir. Bu bağlamda kurulması planlanan tesisin bağlanabilirlik oranı, bölgedeki trafo kapasitesi [11], bölgedeki hat kapasites i gibi birtakım teknik detaylar üzerinde durulmaktadır. Belgeleri tam olan ve teknik değerlendirmeyi geçen başvurular bakımından ise mevcut kapasitenin tahsisi aşamasına geçilmektedir. Kapasitenin tahsisi sırasında, söz konusu maddenin 4. bendinde de belirtildiği üzere, başvuruya konu üretim tesisinin yenilenebilir enerji kaynaklarına dayalı olması, başvuru sahibinin son bir yıl içindeki tüketim miktarının diğer başvurulardan yüksek olması, başvuruya konu üretim tesisinin tüketim tesisi ile aynı yerde olması, başvuru sahibinin önceden olumlu bağlantı 8 Yönetmeliğin “Tanımlar” bölümünde ilgili şebeke işletmecisi kavramının ilgilisine göre TEİAŞ’ı, dağıtım şirketini veya Organize Sanayi Bölgesi (OSB) dağıtım lisansı sahibi tüzel kişiyi ifade ettiği belirtilmektedir. İşbu bölümde/raporda ise, raporun konusunu dağıtım şirketinin uygulamalarına ilişkin iddiaların değerlendirilmesi oluşturduğundan, ilgili şebeke işletmecisi kavramı dağıtım şirketini ifade etmek üzere kullanılmış ve mevzuatın ilgili bölümleri bu şekilde özetlenmiştir.

9 Tebliğe göre şebeke işletmecisi başvuruları en az üç üyeden oluşan bir komisyon ile değerlendirmekte ve komisyon oy çokluğu ile karar almaktadır.

10 Yönetmeliğin “Bağlantı Esasları” başlıklı 6. maddesinde bir trafo merkezine yönlendirilen toplam kurulu gücün 2 MW’ın üzerinde olması halinde ilgili dağıtım şirketinin TEİAŞ’a kaynak bazında ayrı ayrı bağlantı kapasite bildiriminde bulunacağı ve TEİAŞ’ın görüşünün alınacağı, bağlantı görüşlerinin sonuçlandırılmasında dağıtım şirketinin TEİAŞ’ın bildireceği bağlanabilir kapasiteyi esas alacağı, TEİAŞ’ın talepleri kendisine geliş tarihinden itibaren bir ay içinde sonuçlandıracağı belirtilmektedir. Tebliğde de bir irtibat merkezine (trafo) yönelik rüzgar ve/veya güneş enerjisine dayalı başvurular için TEİAŞ görüşünün sorulması halinde, aynı irtibat merkezi için yapılmış ve yapılacak rüzgar ve/veya güneş başvurularına ilişkin teknik değerlendirmenin görüş dağıtım şirketine ulaşana kadar durdurulacağı ifade edilmektedir.

11 Yönetmeliğin “Diğer hükümler” başlıklı 31. maddesinin 5. bendinde dağıtım şirketlerinin ilgili dağıtım bölgesinde bu Yönetmelik çerçevesinde trafo merkezi bazında dağıtım sistemine bağlanabilecek üretim tesisi kapasitelerini içinde bulunulan yıl için, Ocak, Nisan, Temmuz ve Eylül aylarının ilk haftası içerisinde kendi internet sayfalarında yayımlamakla yükümlü olduğu belirtilmektedir. Trafo merkezi bazında lisanssız elektrik üretim kapasiteleri ayrıca TEİAŞ’ın internet sitesi aracılığıyla da yayımlanmaktadır.

görüşü verilmiş bir başvurusunun olmaması, vb. gibi birtakım kriterler esas alınmaktadır. Anılan bentte sayılan tüm kriterlerin başvurular açısından eşit olması durumunda ise başvuru tarihi esas alınmaktadır.

(26) Anılan hükümde ayrıca ilgili şebeke işletmecisinin, başvurulara ilişkin gerekçeli değerlendirmesini ve bağlantı noktası uygun bulunmayan başvurular için varsa alternatif bağlantı önerisini kendi internet sayfasında bir ay süreyle ilan edeceği düzenlenmektedir. Yönetmeliğin 9. maddesine göre, bağlantı başvurusu uygun bulunan veya ilgili şebeke işletmecisi tarafından teklif edilen alternatif bağlantı noktası önerisini kabul eden başvuru sahiplerine şebeke işletmecisi tarafından “Bağlantı Anlaşmasına Çağrı Mektubu” gönderilmektedir. Kendisine çağrı mektubu gönderilen gerçek veya tüzel kişilerin lisanssız elektrik üretim projelerini hayata geçirmek için çağrı mektubunun tebliğ tarihinden itibaren yüz seksen gün süreleri bulunmaktadır. Başvuru sahipleri, söz konusu sürenin ilk doksan günü içerisinde üretim tesisi ve varsa irtibat hattı projesini Bakanlık veya Bakanlığın yetki verdiği kurum (Türkiye Elektrik Dağıtım A.Ş. (TEDAŞ) Genel Müdürlüğü) ve/veya tüzel kişilerin onayına sunmalıdır; bu süre içinde proje onayı için başvuruda bulunmayanların bağlantı başvuruları geçersiz sayılarak sunmuş oldukları belgeler kendilerine iade edilmektedir. Bu durumda anılan trafoda çağrı mektubu alan fakat projeye başlamayan başvuru sahibinin kurulu gücü kadar kapasite boşa çıkmaktadır [12]. Diğer yandan, üretim tesisinin inşaatına başlanabilmesi için ilgili teknik mevzuat çerçevesinde alınması gereken proje onayı ve rüzgar enerjisine dayalı başvurular açısından “teknik etkileşim izninin” ilgili şebeke işletmecisine süresi içerisinde ve eksiksiz olarak sunulması halinde ise, şebeke işletmecisi otuz gün içerisinde ilgilisiyle bağlantı anlaşması imzalamakla yükümlüdür.

(27) Yönetmelik hükümleri çerçevesinde ilgili dağıtım şirketleri, lisanssız üretim başvuruları için tek yetkili mercii olarak tanımlanmaktadır. Bu tesislerin sisteme bağlantısının yapılması ve sistem kullanımlarının sağlanması da, doğal tekel olan bu şirketlerin uhdesinde olup bu durum anılan Yönetmelikte de ifade edilmiştir.

(28) Yönetmelikte dağıtım şirketlerinin görev ve yükümlülükleri ve ayrıca Yönetmeliğin “Yasaklar ve Yaptırımlar” başlıklı 28. maddesinde ilgili şebeke işletmecileri ve görevli tedarik şirketlerinin bu Yönetmelik kapsamında faaliyette bulunan gerçek ve tüzel kişiler arasında ayrım yapmayacağı belirtilmekle beraber, belirtilen süreci takip etmeyen ve/veya aksatan ya da ayrımcılık yapan dağıtım şirketlerine yönelik olarak herhangi bir özel yaptırım öngörülmemiştir. Bu bağlamda bu husus açısından 6446 sayılı Kanun’un “Denetim [13]” başlıklı 15. ve “Yaptırımlar ve yaptırımların uygulanmasında usul [14]” başlıklı 16. maddelerinin uygulanacağı anlaşılmaktadır. Anılan hükümlere göre dağıtım şirketlerinin denetimi konusunda ilk yetkili mercii Bakanlık olup, yaptırımlar ise EPDK tarafından uygulanmaktadır.

12 Aynı durum şebekeye bağlanacak üretim tesislerinin Yönetmeliğin 24. maddesi uyarınca belirtilen sürelerde (kaynağa ve gerilim seviyesine göre bir, iki ya da üç yıl) işletmeye alınmaması halinde de ortaya çıkmaktadır.

13 6446 sayılı Kanun’un “Denetim” başlıklı 15. maddesinde, elektrik dağıtım şirketlerin denetiminin Bakanlık tarafından yapılacağı, Bakanlığın elektrik dağıtım şirketlerinin denetimini, bu konuda ihtisas sahibi olan kamu kurum ve kuruluşlarıyla birlikte yapabileceği veya bu kuruluşlara yetki devretmek suretiyle yaptırabileceği, Bakanlık tarafından düzenlenen veya karara bağlanan denetim raporlarının EPDK’ya bildirileceği ve denetim raporu sonucuna göre gerekli yaptırım ve işlemlerin EPDK tarafından karara bağlanacağı belirtilmektedir. 14 6446 sayılı Kanun’un “Yaptırımlar ve yaptırımların uygulanmasında usul” başlıklı 16. maddesinin 3. bendinde bir dağıtım bölgesinde lisansı kapsamında faaliyet gösteren dağıtım şirketinin mevzuat ihlallerine yönelik uygulanacak yaptırımlar özetlenmiştir.

I.3.2.2. 4054 sayılı Kanun Kapsamında Yapılan Değerlendirme

(29) 4054 sayılı Kanun’un 3. maddesinde hâkim durum tanımlanmıştır. Kanun’un 6. maddesinde ise bir veya birden fazla teşebbüsün ülkenin bütününde ya da bir bölümünde bir mal veya hizmet piyasasındaki hâkim durumunu tek başına yahut başkaları ile yapacağı anlaşmalar ya da birlikte davranışlar ile kötüye kullanmasının hukuka aykırı ve yasak olduğu düzenlenmiştir.

(30) Bu çerçevede, yukarıda yer verilen ÇEDAŞ’a yönelik başvuru konusu iddialar 4054 sayılı Kanun’un 6. maddesi kapsamında değerlendirilebilecektir. Bu doğrultuda, ÇEDAŞ’ın “ayrımcı nitelikteki eylemlerine ilişkin iddialar” kapsamında yapılan tespit ve değerlendirmelere geçmeden önce ÇEDAŞ’ın ilgili pazardaki hâkim durumda olup olmadığının tespit edilmesi gerekmektedir.

I.3.2.2.1. Hâkim Durum Tespiti

(31) Türkiye’de elektrik dağıtım alanında faaliyet gösteren şirketlerin özelleştirilmeleri tamamlanmış ve özel sektöre devri gerçekleşen dağıtım şirketlerine ayrıştırma yükümlüğü getirilerek elektriğin perakende satışı alanında faaliyet göstermek üzere her bölgede görevli tedarik şirketleri kurulmuştur. Bölgesel dağıtım şirketleri, elektrik enerjisinin yerel düzeyde fiziksel olarak taşınmasını ve bununla ilgili tüm saha operasyonlarına yönelik faaliyetleri “doğal tekel” olarak gerçekleştirmektedir. Dağıtım şirketleri sahip oldukları “doğal tekel” nitelikleri nedeniyle yerel seviyede her bir dağıtım bölgesinde hâkim durumda bulunmaktadır.

(32) Başvuruya konu olan ÇEDAŞ; yukarıda tanımlanan ilgili coğrafi pazarda, elektrik dağıtım hizmetleri pazarı bakımından hâkim durumdadır. Bunun yanı sıra ÇEDAŞ, faaliyet gösterdiği bölgede, lisanssız üretim başvurularını alan, değerlendiren ve sürecin sonunda lisanssız üretim tesislerinin fiziksel şebeke bağlantısını sağlayan tek yetkili mercidir.

(33) Dolayısıyla, ÇEDAŞ’ın lisanssız elektrik üretimi başvurularının değerlendirmesinde, kısıtlı bulunan TM kapasitelerinin tahsisinde taraflı davrandığı yönündeki iddianın 4054 sayılı Kanun’un 6. maddesi kapsamında değerlendirilmesi ve bu davranışın bir kötüye kullanma hali olup olmadığının belirlenmesi gerekmektedir.

I.3.2.2.2. ÇEDAŞ’ın 4054 sayılı Kanun’un 6. Maddesini İhlal Edip Etmediğine Dair İnceleme, Tespit ve Değerlendirmeler

(34) Bu noktada öncelikle belirtmek gerekir ki, ÇEDAŞ’ta yapılan yerinde incelemede, dosya konusu ayrımcılık iddialarını destekler nitelikte herhangi bir bilgi veya belgeye ulaşılamamıştır. Bununla birlikte, ÇEDAŞ’a 2014 ve 2015 yıllarında yapılan lisanssız üretim -GES özelinde- başvuruları ile bunlara yönelik yapılan değerlendirmeler incelendiğinde ise ÇEDAŞ Değerlendirme Komisyonu tarafından gerçekleştirilen incelemelerin ilgili mevzuat hükümleri çerçevesinde yerine getirildiği kanaati oluşmuştur.

(35) Tablo 2 ve Tablo 3’ten görüldüğü üzere; 2014 ve 2015 yıllarında ÇEDAŞ’a yapılan toplam 786 adet GES başvurusu içerisinde 171 adedi olumlu bulunmuş ve 445’i reddedilmiştir. Reddedilen başvurulara bakıldığında ise;

 163’ünün eksik/yanlış evrak,

 71’inin bağlanabilirlik oranı,

 33’ünün hat kapasitesi,

 9’unun hat kapasitesi ve TEİAŞ trafo merkezi kapasitesi,

 130’nun TEİAŞ trafo merkezi kapasitesi,

 18’inin TEİAŞ yanyana kapasitesi,

 7’sinin santralin bulunduğu arazi sıfatının uygun olmaması,

 14’ünün dağıtım hattında oluşan gerilim düşümü-gerilim dalgalanması

şeklindeki teknik gerekçelerle reddedildiği görülmektedir.

(36) İnceleme konusu iddialar açısından ele alınması gereken hususların başında, lisanssız üretim tesislerine ilişkin başvuruların reddedilmesinin 4054 sayılı Kanun’un 6. maddesi kapsamında hâkim durumun kötüye kullanılması kapsamında değerlendirilip değerlendirilemeyeceği gelmektedir. Bu çerçevede doğal tekel niteliği taşıyan dağıtım şebekesini elinde bulunduran dağıtım şirketlerinin GES başvurularını değerlendirirken ayrımcılık yapıp yapmadığı incelenmelidir. Dağıtım şirketlerinin GES başvurularının şebekeye bağlanmaları yönündeki taleplerini objektif haklı gerekçelere bağlı olarak reddetmeleri halinde hâkim durumun kötüye kullanılmasından bahsedilemeyecektir. Ancak ÇEDAŞ’ın kendisi ile aynı ekonomik bütünlük içerisinde yer alan teşebbüslere/ kişilere şebeke kapasitesini tahsis ederken, diğer başvuruları teknik olmayan bir gerekçe ile reddetmesi halinde ise hâkim durumun kötüye kullanılması kapsamında ayrımcılık yapmış olabileceği şüphesi doğacaktır.

(37) Dağıtım şirketleri, GES başvuruları çerçevesinde bağlantı talep edilen şebekenin işletilmesinden sorumlu teşebbüslerdir. Bu anlamda lisanssız üretime ilişkin mevzuat uyarınca şebekenin durumunu en iyi bilen teşebbüsler olarak bağlantı taleplerinin değerlendirilmesi hususu dağıtım şirketlerine bırakılmıştır. Tablo 3’ten de görülebileceği üzere ÇEDAŞ’a yapılan başvuruların bir kısmı teknik gerekçelerle reddedilmiştir. ÇEDAŞ’ın teknik nedenlerle söz konusu GES başvurularını reddetmesinin 4054 sayılı Kanun anlamında objektif haklı gerekçe teşkil edebileceği değerlendirilmektedir. Ek olarak, her bir trafo merkezi özelinde yapılan inceleme kapsamında, reddedilen başvurular sonrasında mevcut teknik koşulların değişmediği durumda ileri tarihli başka bir başvurunun da olumlu yayımlanmadığı görülmektedir. Bu hususlar doğrultusunda, ÇEDAŞ’ın TM kapasitelerinin tahsisinde ayrımcılık yaptığı iddiasının temelsiz kaldığı kanaati oluşmuştur. Öte yandan, EPDK ya da Bakanlık nezdinde yapılan ve başvuru konusu iddialara benzer nitelikteki şikâyetlere yönelik ilgili kurumlarla gerçekleştirilen yazışmalardan, reddedilen lisanssız üretim başvurularına ilişkin değerlendirmelerin ÇEDAŞ tarafından ayrıntılı bir teknik analiz sonucu yapıldığı anlaşılmaktadır.

(38) Ayrıca 2014 ve 2015 yıllarında ÇEDAŞ’a yapılan GES başvurularının sahiplerine ilişkin bilgiler de incelenmiş, bu kapsamda olumlu olarak yayınlanan başvuruların belirli bir şirket veya şahıs odağında toplandığı ve ÇEDAŞ’ın kısıtlı bulunan TM kapasiteleri tahsisinde taraflı davrandığı yönündeki iddiayı destekler nitelikte herhangi bir bulguya rastlanılmamıştır.

(39) Sonuç olarak, dosya konusu iddia kapsamında yapılan incelemeler ve analizlerde, ÇEDAŞ’ın ayrımcı davranışlarda bulunarak 4054 sayılı Kanun’un 6. maddesini ihlal ettiğine yönelik herhangi bir belge, bilgi ya da bulgu saptanmadığından, 4054 sayılı Kanun’un 6. maddesi anlamında bir ihlalin söz konusu olmadığı sonucuna ulaşılmıştır.

J. SONUÇ

(40) Düzenlenen rapora ve incelenen dosya kapsamına göre; 4054 sayılı Kanun’un 41. maddesi uyarınca şikayetin reddi ile soruşturma açılmamasına OYBİRLİĞİ ile karar verilmiştir.