Türkiye Seyahat Acentaları Birliği (TÜRSAB)'ın 17. Olağanüstü Genel Kurulu'nda belirlenen üye kayıt ücretine…

Rekabet Kurumu Başkanlığından,

REKABET KURULU KARARI

A. TOPLANTIYA KATILAN ÜYELER

10

Başkan: Mustafa PARLAK

Üyeler: Tuncay SONGÖR, A. Ersan GÖKMEN, R. Müfit SONBAY,

Murat GENCER, Prof. Dr. Zühtü AYTAÇ, Rıfkı ÜNAL,

Prof. Dr. Nurettin KALDIRIMCI, M. Sıraç ASLAN,

Süreyya ÇAKIN

B. RAPORTÖRLER : K.Tahir SU, Sezin ELÇİN, Hatice KARAYOL

C. BAŞVURUDA

BULUNAN: Türkiye Seyahat Acentaları Birliği

Temsilcisi: Av. Şükran TEZEL, Av. Dilek KAVRAZ

Aşık Kerem Sk. No:48-50 Beşiktaş/İstanbul

D. TARAFLAR: Türkiye Seyahat Acentaları Birliği

Aşık Kerem Sk. No:48-50 80690 Beşiktaş/İstanbul

E. DOSYA KONUSU: Türkiye Seyahat Acentaları Birliği (TÜRSAB)’ın 17. Olağanüstü Genel Kurulu’nda belirlenen üye kayıt ücretine ilişkin karara menfi tespit belgesi verilmesi veya muafiyet tanınması talebi.

F. DOSYA EVRELERİ: Kurum kayıtlarına 14.6.2004 tarih, 3169 sayı ve 1.9.2004 tarih, 5275 sayılar ile giren başvuru üzerine düzenlenen 20.10.2004 tarih, 2004- 4-96/MM-04-KTS sayılı Menfi Tespit/Muafiyet Ön İnceleme Raporu 22.10.2004 tarih, REK.0.08.00.00/230 sayılı Başkanlık önergesi ile 04-69 sayılı Kurul toplantısında görüşülerek karara bağlanmıştır. Söz konusu bildirimi takiben Çağdaş SARAÇ'ın konuya ilişkin şikayeti 14.10.2004 tarih, 5722 sayı ile Kurum kayıtlarına girmiştir.

G. RAPORTÖRLERİN GÖRÜŞÜ: İlgili Raporda,

1. 4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’un uygulaması bakımından;

- Bildirim konusu kararın incelenmesine temel teşkil eden ilgili ürün pazarının "seyahat acentelığı hizmetleri pazarı", ilgili coğrafi pazarın ise"Türkiye Cumhuriyeti Sınırları" olduğu,

- İlgili pazarda faaliyet gösteren seyahat acentalarının birer "teşebbüs" olduğu,

50

- İlgili pazarda faaliyet gösteren teşebbüslerin üyelikleriyle teşkil edilen TÜRSAB'ın"teşebbüs birliği" olduğu,

- TÜRSAB Genel Kurulları’nda giriş ücretinin belirlenmesi yönünde alınan kararın "teşebbüs birliği kararı" olduğu;

2. TÜRSAB üyeliğinin, ilgili pazarda faaliyet gösteren teşebbüsler için " zorunlu"

olduğu;

3. TÜRSAB Genel Kurullarında, yıllık aidat miktarlarının üzerinde her hangi bir

seviyede belirlenen giriş ücretinin, pazara giriş engeli niteliğinde olduğu;

4. TÜRSAB 17. Olağanüstü Genel Kurulu’nda belirlenen 20.000.000.000 TL’nin

aynı genel kurulda belirlenen yıllık aidatlardan yüksek olması nedeniyle

pazara giriş engeli teşkil ettiği ve 4054 sayılı Kanun’un 4/d maddesine aykırı

olduğu;

5. 20.000.000.000 TL olarak belirlenen giriş ücretinin, söz konusu Kanun’un 5.

maddesinde sıralanan muafiyet şartlarının hiçbirini taşımadığı, bu nedenle

başvuru konusu teşebbüs birliği kararına muafiyet verilemeyeceği,

Bütün bu değerlendirmelerin ışığı altında,

6. 4054 sayılı Kanun’un uygulamasından muaf sayılabilecek bir rakamın

belirlenmesine ilişkin olarak, saptanacak giriş ücretinin,

- Seyahat Acentaları Birliği Yönetmeliği’nin 20. maddesi ile (A) grubu seyahat acentaları için var olduğu gözlenen oran dikkate alınarak, yıllık aidatların en fazla 20 katı olması,

80

- Üyeliğin yasal olarak zorunlu olduğu diğer meslek birliklerince uygulanan giriş ücreti seviyesinin azami haddini (ilgili olduğu yılın) aşmaması

ölçütlerinin getirilmesi gerektiği,

7. Kurul tarafından takdir edilecek bir süre içerisinde, yukarıda önerilen kriterlerin ilgili organların onayından geçirilmesi suretiyle tekemmül ettirilerek tevsiki, aksi halde haklarında soruşturma açılacağı hususunda anılan teşebbüs birliğine bildirimde bulunulmasının gerektiği,

90

görüşlerine yer verilmiştir.

H. İNCELEME VE DEĞERLENDİRME

H.1. İlgili Pazar

H.1.1. Ürün Pazarı

Seyahat acentalığı hizmetleri pazarı turizm sektörü içindeki dikey yapılanmanın bir halkasıdır ve bu sektörde faaliyet gösteren acentaların sunduğu hizmetler, 1618 sayılı Kanun’un verdiği yetkiyle"Seyahat Acentaları Yönetmeliği"nde tanımlanmıştır. Buna göre seyahat acentaları, müşterilerine tur düzenlemek, transfer, rezervasyon, enformasyon, kongre-konferans organizasyonu, turistik gezi amaçlı münferit taşıma aracı kiralama, ulaştırma araçları biletleri ve seyahat acentası ürünü satmak olmak üzere 8 ana hizmet türü sunarlar. Bu çerçevede ilgili ürün pazarı,"Seyahat Acentalığı Hizmetleri Pazarı" olarak tanımlanmıştır. H.1.2. Coğrafi Pazar:

Türkiye’de seyahat acentalığı hizmetleri verebilmek için, 1618 sayılı Kanun’un 32. maddesi gereği TÜRSAB’a üye olmak zorunluluğu bulunduğundan, İlgili coğrafi pazar,"Türkiye Cumhuriyeti Sınırları" olarak tespit edilmiştir.

H.2. Yapılan Tespitler ve Hukuki Değerlendirme

H.2.1. Tespitler

Başvuru konusu teşebbüs birliği kararı ile ilgili olarak aşağıdaki hususlar tespit edilmiştir.

120

1. TÜRSAB üyeliği, ilgili pazarda faaliyet göstermek için zorunluluktur.

1 Ülkemizde seyahat acentalarının faaliyet gösterebilmeleri için Bakanlık tarafından verilen"seyahat acentası işletme belgesi" sahibi olmaları gerekmektedir. Bu belgeyi almak için yapılan başvuru sırasında Bakanlık, yasa gereği TÜRSAB üyeliğini zorunlu tutmaktadır.

2. TÜRSAB giriş ücreti, yeknesak bir yapıya sahiptir, ancak bu durum

rasyonel değildir.

130

TÜRSAB’a üye olmak için belirlenen giriş ücreti, sabit bir ücrettir. Halbuki, seyahat acentalığı tek tip bir iş kolu değildir. Kanun’da seyahat acentaları A, B ve C sınıfı acentalar şeklinde üç tip olarak tanımlanmıştır ve bunların yapmaya ehil 1 1618 sayılı Kanun’da Bakanlık, Turizm ve Tanıtma Bakanlığı olarak tanımlanmıştır. Bakanlığın bugünkü ismi Kültür

ve Turizm Bakanlığı’dır.

oldukları işlemler sıralanmıştır. Kanun’da bu üç sınıf için farklı miktarlarda giriş ücreti öngörülmüş olmasına rağmen, sınıftan sınıfa geçişin TÜRSAB’ın insiyatifinde olmaması nedeniyle, bir süre sonra sistem istismar edilmeye başlanmış; bu nedenle her acenta tipi için aynı miktarda giriş ücreti talep edilmesi yoluna gidilmiştir.

Bunun dışında, bir sınıftaki acentaların hepsi aynı işi yapmayabilir; belirli bir seyahat acentalığı dalında uzmanlaşmayı tercih edebilir. Örneğin, 1618 sayılı Kanun, tur operatörlüğü ile acentalık arasında pratikte bir fark gözetmemektedir. Bir anlamda sadece A sınıfı acentalar tur operatörlüğü yapabilir, ama günümüzde bu sınıflamanın da yetersiz olduğu ortaya çıkmıştır. Bu durum zorunlu olarak, giriş ücreti ödenmesi bakımından, çok büyük ölçekte çalışan bir tur operatörü ile, küçük ölçekli mütevazi bir acentanın aynı koşullarda değerlendirilmesi sonucunu doğurmuştur.

Ülkemizin her ilinde gelir dağılımı ve turizm potansiyeli aynı değildir. Bu nedenle, acentalık için gerekli başlangıç sermayesinin amortizasyonu her ilde farklı sürelerde gerçekleşmektedir. İstanbul gibi potansiyeli fazla olan bir ilde bu süre işin niteliğine göre 1 ila 2 yıl arasında değişmekte iken, bazı illerde o kadar uzun süreye yayılmaktadır ki, pazara giriş yapmak rasyonel olmaktan çıkmaktadır. 1618 sayılı Kanun ve ilgili mevzuatın, acentaların ilden ile taşınmasına izin vermesi nedeniyle, her ilde farklı giriş ücreti uygulamasına -sistemin istismara açık olması nedeniyle- gidilememektedir.

3. TÜRSAB giriş ücretleri herhangi bir kritere göre belirlenmemektedir. 1618 sayılı Kanun’da, TÜRSAB giriş ücretleri ve yıllık aidatlarının, TÜRSAB genel kurulunda belirlenmesi öngörülmüştür. Ancak genel kurullarda, bu miktarların belirlenmesi için takip edilen yöntem, genel kurul üyelerinin divan başkanlığına önerge vermesi ve bu önergelerin oylanması sonucunda en çok oyu alan önergenin kabul edilmesi şeklindedir. Verilen önergelerin hemen hemen hepsinde herhangi bir gerekçe yahut kritere yer verilmemektedir. Esasen ilgili mevzuatta da kriterler düzenlenmemiştir.

Oysa, TÜRSAB hakkında aynı konuda yürütülen soruşturmaya ait 03-80/967-397 sayılı nihai kararda, dosya kapsamında incelenen -ilgili alanda faaliyet gösterenlerin üye olmalarının kanunla zorunlu kılındığı- 33 meslek birliğinin giriş ücretlerinin ilgili mevzuat hükümleri uyarınca; enflasyon oranları (TÜFE ve TEFE), memur maaş katsayısı artışı, üyelerin sermaye ve özvarlıkları, yıllık ciroları v.b. kriterlere göre belirlendiği belirtilmiştir. Esasen, bu birliklerin, giriş ücretlerinin 5.000.000.-TL ile 490.000.000.-TL arasında olduğu tespit edilmiştir. 4. Acentalık için beşeri sermaye, sektöre giriş yapmak için önemli bir

unsurdur.

Seyahat acentalığı, parasal sermayeden ziyade, beşeri sermaye gerektiren bir sektördür. Sektörün alt dallarında hizmet satılmaktadır. Bu hizmetler ise sunulduğu anda tüketilmesi gereken hizmetlerdir. Örneğin eksik kapasite ile çıkılan bir tur, o tur için karlılığı düşürür; bir otelde satılmayan bir oda, ertesi gün artık geri döndürülebilir bir gelir kalemi olmaz; satılamamış bir uçak koltuğu, uçak kalktıktan sonra artık satılamaz. Bu yüzden, işin inceliklerini bilmek, sektör bazında bir şebeke (network) sahibi olmak ya da en azından neyin kime satılabilir olduğunu bilmek bile, sektörde tutunmak için parasal sermayeden çok daha önemli unsurlardır.

H.2.2. Değerlendirme

190

17.12.2003 tarihli Rekabet Kurulu Kararı’nda da tespit edildiği üzere 4054 sayılı Kanun’un uygulaması bakımından, TÜRSAB bir teşebbüs birliğidir ve TÜRSAB Genel Kurulu’nda giriş ücreti ile ilgili alınan karar da teşebbüs birliği kararıdır. Bu çerçevede işlem Kanun'un 4. ve 5. maddeleri açısından değerlendirilmiştir. H.2.2.1. Kanun’un 4. Maddesi Kapsamında Değerlendirme

TÜRSAB hakkında yürütülen 25.7.2003 tarih ve S.R./03-8 sayılı soruşturma raporunda, "giriş engeli kavramı" ile ilgili aşağıdaki ifadelere yer verilmiştir:

“Kanun’da yer alan ‘Piyasaya yeni gireceklerin engellenmesi’ ifadesi, ekonomi literatüründe ‘giriş engeli’ kavramı çerçevesinde değerlendirilmektedir. Giriş engelini, herkesçe kabul edilen tek bir tanımı bulunmamakla birlikte "bir pazara yeni giriş yapanların katlandığı, ama pazarda faaliyet gösterenlerin katlanmadığı üretim maliyeti" olarak ifade edebiliriz.

Pazara giriş engeli niteliğini taşıyan unsurlar, genel ekonomiden, pazarın yapısından veya pazardaki firmaların davranışlarından kaynaklanabilir. Söz konusu unsurların başlıcaları; sermaye gereksinimi, ölçek ekonomisi, ürün farklılaştırmaları veya çeşitlendirmeleri, batık maliyetler, pazardan çıkış engelleri, dikey bütünleşme, misilleyici ve önleyici firma davranışları, mutlak maliyet avantajları, atıl kapasite, satış maliyetleri, patentler ve/veya lisanslar, dağıtım ağına giriş ve hükümet politikalarıdır.

Avrupa Birliği Hukuku uygulamasında, Komisyon ve Adalet Divanı, giriş engeli kavramını açık bir şekilde tanımlamamakla birlikte, kararlarında bu kavramı geniş yorumlamakta ve bu bağlamda, dikey bütünlük, fazla kapasite, finansal güç, ürün farklılaşması ve hukuken korunan sınai mülkiyet hakları gibi, çok farklı faktörleri somut olay kapsamında giriş engeli olarak nitelendirmektedir. Bu geniş yorumlamaya bağlı olarak, giriş engeli doktrinde ‘ilgili piyasaya yeni girecek olan teşebbüslerin karşılaştıkları her türlü zorluk’ olarak tanımlanmaktadır. Giriş engelinin daha geniş olan bir diğer tanımına göre, ‘giriş engeli, bir endüstriye girmek isteyen teşebbüslerin katlanmak zorunda olup da, halen o piyasada

faaliyet gösteren teşebbüslerin katlanmakla yükümlü olmadıkları üretim maliyetidir’. Piyasaya yeni giriş yapacak teşebbüs için giriş engeli olarak nitelendirilebilecek pek çok durum olmakla birlikte, AB Hukuku uygulamasında hakim durumda olmanın diğer göstergesi olarak kabul edilen temel birtakım giriş engeli görünümlerini ifade etmekte fayda vardır. Sınırlayıcı sayılması mümkün olmayan giriş engeli görünümleri, somut olayda birbirinden bağımsız olarak bulunabileceği gibi, birarada bulunabilirler.

Bir pazarda yüksek kar oranlarının olması, yeni girişi teşvik eder. Yeni girişler ise rekabetin artmasına neden olur. Bu nedenle, sektörde faaliyet gösteren firmalar açısından, yeni girişi engellemek, mevcut kar marjlarını korumak için zaman zaman başvurulan bir yöntemdir. Ancak, pazara yeni girişi engellemek isteyen teşebbüslerin, belirli miktarda pazar gücünü ellerinde bulundurmaları gerekir. Şikayet konusu özelinde bu güç, TÜRSAB Genel Kurulu’na kanunla verilmiştir.” Yukarıda yer verilen değişik tanımlamalarda ortak nokta, pazarda faaliyet gösteren bir firmanın katlanmayıp, pazara yeni giriş yapan firmanın katlanmak durumunda kaldığı unsurların, giriş engeli olarak değerlendirilmesidir. Bu anlamda, TÜRSAB 17. Olağanüstü Genel Kurulu’nda belirlenen 20.000.000.000 TL giriş ücreti, ilgili pazarda faaliyet gösteren seyahat acentalarının katlanmadığı, ancak pazara yeni giriş yapan teşebbüslerin katlanmak durumunda kaldığı bir maliyet kalemidir. Bu nedenle giriş için ödenmesi öngörülen bu ücret, giriş engeli niteliğindedir.

Öteyandan, "giriş engeli" niteliği taşıyan TÜRSAB giriş ücreti, TÜRSAB genel kurullarında belirlenmektedir ve başvuru özelinde 17. Genel Kurul’da belirlenmiştir. TÜRSAB Genel Kurulu, TÜRSAB üyesi seyahat acentalarının katılımıyla oluşmaktadır. Bu bakımdan TÜRSAB genel kurulunda alınan giriş ücreti kararı, pazarda halihazırda faaliyet gösteren teşebbüslerin, pazara yeni giriş yapan acentaları ilgilendiren bir konuda verdikleri bir karardır.

4054 sayılı Kanun’un 4/d maddesinde, "piyasaya yeni gireceklerin engellenmesi" yasaklanmıştır. Bu nedenle, giriş engeli niteliğinde olan söz konusu teşebbüs birliği kararı Kanun’un 4. maddesine aykırıdır.

H.2.2.2. Kanun’un 5. Maddesi Kapsamında Değerlendirme

4054 sayılı Kanun’un 5. maddesine göre, bu maddede yer verilen dört şartın tamamının varlığı halinde Kurul, teşebbüsler arası anlaşma, uyumlu eylem ve teşebbüs birlikleri kararlarının 4. madde hükümlerinin uygulanmasından muaf tutulmasına karar verebilir.

Buna göre, başvuru konusu teşebbüs birliği kararı’na muafiyet verilebilmesi için, kararın bu şartların tamamını taşıdığının tespit edilmesi gereklidir.

1. Malların üretim veya dağıtımı ile hizmetlerin sunulmasında yeni gelişme

ve iyileşmelerin ya da ekonomik veya teknik gelişmenin sağlanması.

Başvuru dosyası özelinde"hizmetlerin sunulmasında ekonomik ve teknik gelişme"nin TÜRSAB tarafından sağlanması gerekir.

1618 sayılı Kanun, ilgili pazarda faaliyet göstermek isteyen müteşebbislerin, TÜRSAB’a üye olmalarını zorunlu kılmıştır. Bu durum, TÜRSAB’a, sektörde faaliyet gösteren acentaları kayda alması ve denetim yapması imkanı sağlamaktadır. Sektörün birliği pozisyonundaki anılan tüzel kişiliğin bu şekilde kayıt tutma ve denetim yapma imkanına sahip olması, ilgili pazar için olumlu bir durumdur.

Giriş ücreti, 1618 sayılı Kanun’da TÜRSAB’ın gelir kalemlerinden biri olarak yer almaktadır. TÜRSAB’ın söz konusu Kanun’dan kaynaklanan sorumluluklarını yerine getirmek için de gelire ihtiyacı olduğu açıktır. Bu nedenle TÜRSAB’ın bu gelir kaynağından mahrum kalmaması gerekir.

Ayrıca TÜRSAB, 1972 yılından beri faaliyetlerini devam ettirmektedir. Bu zaman zarfında belirli bir birikim ve deneyimi bünyesinde barındırmaktadır. TÜRSAB’a üye olan acentaların da bu birikimden yararlanma imkanı bulunmaktadır. Giriş ücretinin olmadığı durumda, pazara yeni giriş yapan acenta, daha önceden birliğe üye olmuş olan acentalar sayesinde elde edilen birikimlerden ‘ücretsiz’ yararlanmış olacaktır, ki bu durum rekabet hukukunda yer alan"bedavacı sorunu"nu gündeme getirecektir. Giriş ücretinin olması bu nedenle de ayrı bir gerekliliktir.

Ancak, giriş ücretinin seviyesi, bu amaçların elde edilmesini engelleyebilir. Örneğin, vergi gelirleri, devlet bütçeleri için çok önemli bir gelir kalemidir. Bunun yanında daha yüksek miktarda vergi toplamak için vergi oranlarının yükseltilmesinin akılcı olmayacağı, vergi oranlarındaki artışın bir süre sonra toplam vergi gelirlerini azaltmaya başlayacağı hususu, bilimsel bir gerçektir. Esasen, yukarıda sözü edilen soruşturma raporunda, TÜRSAB giriş ücretlerinde yıllar itibarıyla meydana gelen artışın, TÜRSAB’ın giriş ücreti kaleminden elde ettiği geliri tedrici olarak azalttığı hususu, istatistiki verilerle ortaya konmuştur. Yüksek giriş ücreti, TÜRSAB’ı bir başka bakımdan da gelir kaybına uğratmaktadır. Bilindiği üzere, TÜRSAB giriş ücreti piyasa mekanizmasında belirlenmemektedir, ancak ikinci el belgeler piyasasında, daha düşük seviyede bir fiyat oluşmaktadır. Bu nedenle, pazara yeni giriş yapan ve para harcamakta dikkatli davranmak durumunda olan müteşebbisler ikinci el piyasasına yönelmektedir. Devir işlemlerinden herhangi bir gelir elde edemeyen TÜRSAB, pazara yeni giriş yapan müteşebbisin ödediği bu bedelden de mahrum kalmaktadır.

Müteşebbisleri ikinci el piyasasına yönlendiren başlıca unsur, bu piyasada daha uygun fiyata belge bulunabilmesidir. Acenta kurmak için belirli maliyet

kalemlerine katlanması gereken ve bunun için sermaye gereksinimi duyan müteşebbis, bu kalemlere ek olarak "bir defada ve nakden" ödenmesi gereken TÜRSAB giriş ücreti karşısında, belge fiyatına -normal olarak- duyarlı hale gelmektedir. Ayrıca ihtiyaç duyulan başlangıç sermayesinin yükselmesi, bu meblağın amortizasyon süresini de doğrudan doğruya uzatmaktadır.

İkinci el piyasasının oluşmasının en büyük nedeni ise, yüksek miktardaki TÜRSAB giriş ücretidir.

Soruşturma raporunda da yer verildiği üzere, TÜRSAB üyelerinin, giriş ücretini yüksek seviyelerde belirlemelerinin iki saikinden birisi, acenta belgesinin devredilebilir nitelikte olması ve dolayısıyla devir piyasasında fiyatların yükselmesidir. Nitekim, soruşturma sırasında, adına 15. TÜRSAB Genel Kurulu’nda sunulan önergelerde rastlanan ve ifade tutanağına soruşturma raporunda yer verilen bir kişi, kendisiyle yapılan görüşmede, pazardan çıkma niyetinde olduğu için mümkün olan en yüksek giriş ücretinin oluşmasını teminen, yüksek giriş ücreti öngören söz konusu önergeyi hazırladığını ve bu önerge için imza topladığını; genel kurulu takip eden birkaç ay içinde de acentasını devrettiğini ifade etmiştir. Bu örnek, sistemin istismara ne denli açık bir yapıya sahip olduğunu gözler önüne sermektedir.

Bu örnekten çıkan bir başka sonuç ise, yüksek giriş ücretinin pazardan çıkmayı zorlaştırması ve çıkış süresini uzatmasıdır. Eğer bir kimse, başlangıçta giriş için yüksek bir ücret ödemişse, çıkış yaparken bu ücreti geri alabilmek istemektedir. Halbuki rekabetçi piyasalarda pazara giriş ve pazardan çıkış serbest olmalıdır. Bu bakımdan yüksek giriş ücreti, sadece pazara girişi değil, pazardan çıkışı da engellemekte; pazar dinamizminin kaybolmasına neden olmaktadır.

Bu hususlar dikkate alındığında, TÜRSAB giriş ücretinin, ikinci el piyasasını ortadan kaldıracak ya da (marka veya şirket devri hariç olmak üzere) bu piyasadan belge alınmasını istisnai kılacak düzeyde belirlenmesi gereği ortadadır.

Bu değerlendirmelerin ışığında, ilgili pazarda"hizmetlerin sunulmasında ekonomik ve teknik gelişmelerin sağlanması" bakımından, TÜRSAB’a üye olmak için giriş ücreti talep edilmesinin yerinde olduğu, ancak 20.000.000.000 TL olarak belirlenen bu ücretin söz konusu amacın sağlanmasını engelleyecek nispette yüksek düzeyde bulunduğu kanaatine ulaşılmaktadır.

2. Tüketicinin bundan yarar sağlaması

TÜRSAB’ın 1618 sayılı Kanun’da yer alan görev ve sorumluluklarını yerine getirmesi, doğrudan doğruya tüketicinin yararınadır. Bu nedenle tüketici, acentaların TÜRSAB’a üye olmaları ve sistemde kayıtlı olarak yer almalarından yarar sağlamaktadır.

360

Ancak giriş ücretinin yüksek belirlenmesi durumunda, bu miktarı ödemek istemeyen acentaların bir kısmı kaçak olarak acenta açmakta ya da şube kiralanması gibi yasal olmayan başka araçlar kullanmaktadır. Sistemde kayıtlı olmayan bu unsurların denetimi ise, eleman kısıtı, coğrafi dağınıklılık vb. nedenlerden dolayı etkin biçimde yapılamamaktadır.

Bu nedenle, TÜRSAB giriş ücreti, müteşebbisleri yasal olmayan yollara özendirecek seviyede yüksek olmamalıdır. 20.000.000.000 TL düzeyi ise, orta seviyeli bir acentanın kurulması için gerekli sermaye miktarından fazladır ve bu nedenle "bir defada ve nakden" ödenmesi gereken bir bedel olarak giriş engeli oluşturmaktadır.

Sonuç olarak, söz konusu teşebbüs birliği kararından, tüketicilerin yeterli yarar sağlayamayacakları anlaşılmıştır.

3. İlgili piyasanın önemli bir bölümünde rekabetin ortadan kalkmaması

Soruşturma raporunda yer verildiği üzere, ülkemizin 81 ilinin 41’inde 10’dan az sayıda seyahat acentası bulunmaktadır, 4 ilde ise hiç acenta yoktur. Hiç acenta olmayan Burdur, Gümüşhane, Çankırı ve Bayburt illerinde vatandaşlar, uçak bileti ya da tur satın alınması gibi en temel acentalık hizmetini dahi kendi illerinden sağlayamamaktadırlar. Öteki illerde ise, az sayıda acenta olması nedeniyle pazarların rekabetçi seviyeden uzak olmaları muhtemeldir.

Bu durumun büyük ölçüde, ekonomik rasyonaliteden kaynaklandığı düşünülmektedir. Belli ölçüde fizibilite olması halinde pazara yeni giriş mümkün olabilir. TÜRSAB giriş ücreti gibi maliyet kalemlerinin azaltılması bu yönde bir katkı sağlayabilir.

Rekabet eksikliğinin geçerli olduğu 45 il, ilgili pazarın çok önemli bir bölümünü teşkil etmektedir.

Geçmiş verilerden hareket ederek ulaşılan bu duruma göre, yüksek seviyede belirlenen giriş ücretinin ilgili pazarın önemli bir bölümünde rekabetin ortadan kalkmasına yol açtığı kanaatine ulaşılmaktadır.

4. Rekabetin (1) ve (2)'de belirtilen amaçların elde edilmesi için zorunlu

olandan fazla sınırlanmaması

Daha önce yer verilen üç bölümde de ifade edildiği gibi, 20.000.000.000 TL düzeyindeki TÜRSAB giriş ücreti, uygulama sonucu elde edilmesi beklenen toplam faydayı azalttığı gibi, rekabetin gereğinden fazla sınırlanmasına da neden olmaktadır.

Esasen, ilgili alanda faaliyet gösterenlerin üye olmalarının kanunla zorunlu kılındığı 33 meslek birliğinin enflasyon oranları (TÜFE ve TEFE), memur maaş

katsayısı artışı, üyelerin sermaye ve özvarlıkları, yıllık ciroları v.b. kriterlere göre belirlenen giriş ücretleri 5.000.000.-TL ile 490.000.000.-TL arasında değişirken, TÜRSAB tarafından belirlenen ve yıllar içinde büyük oranlarda artış gösteren miktarın orta boyutlu bir acente kurulabilmesi için gereken sermaye miktarından daha fazla olması, çok büyük ölçekte çalışan tur operatörlerinin yanısıra küçük ölçekli mütevazi acentalardan da aynı miktarda ücret alınıyor olması gibi hususlar dikkate alındığında, 20.000.000.000 TL giriş ücretinin önemli bir giriş engeli oluşturduğu açıktır.

Giriş ücretinin yüksekliği, rekabeti birkaç bakımdan sınırlamaktadır. İlk olarak, pazara girişi ve pazardan çıkışı zorlaştırmakta ve sektörel dinamizmin kaybolmasına neden olmaktadır. İkinci olarak pazara giriş yapmak için ihtiyaç duyulan başlangıç sermayesi miktarını artırmakta, bunun doğal sonucu olarak bu sermayenin amortizasyon süresinin uzamasına yol açmaktadır. Bu durum ayrıca, bazı illerde pazara giriş için gerekli fizibiliteyi yok etmekte, bazı illerde de olması gerekenden daha az teşebbüsün mevcudiyetine izin vererek piyasaların tekelleşmesi veya oligopolleşmesi sonucunu çıkarmaktadır.

Giriş ücreti için yeknesak bir sistem öngörülmektedir. Buna göre coğrafyadan, acenta tipinden ya da uzmanlaşılması amaçlanan acentalık faaliyetinden bağımsız olarak, pazara giriş yapmak isteyen bütün müteşebbislerden aynı giriş ücreti talep edilmektedir. Ancak ülkemizin her ilinin farklı özelliğe ve potansiyele sahip olmasından dolayı, mevcut yapı yeknesak bir sistem olmasına müsait değildir.

Bu nedenlerle, başvuru konusu teşebbüs birliği kararı ile rekabetin, zorunlu olandan fazla kısıtlandığı kanaatine ulaşılmaktadır.

İ- SONUÇ

Düzenlenen rapora ve incelenen dosya kapsamına göre;

1. 4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’un uygulaması

bakımından;

 Bildirim konusu kararın incelenmesine temel teşkil eden ilgili ürün pazarının

"seyahat acentalığı hizmetleri pazarı", ilgili coğrafi pazarın ise"Türkiye

Cumhuriyeti Sınırları" olduğuna,

 İlgili pazarda faaliyet gösteren seyahat acentalarının birer"teşebbüs"

olduğuna,

 İlgili pazarda faaliyet gösteren teşebbüslerin üyelikleriyle teşkil edilen Türkiye

Seyahat Acentaları Birliği’nin (TÜRSAB) "teşebbüs birliği" olduğuna,

 TÜRSAB Genel Kurulları’nda giriş ücretinin belirlenmesi yönünde alınan kararların herbirinin "teşebbüs birliği kararı" olduğuna;

2. TÜRSAB'ın 15.5.2004 tarihinde yapılan olağanüstü genel kurul toplantısında belirlenen giriş ücretinin, pazara girişi engelleyici nitelikte ve bu haliyle 4054 sayılı Kanun'un 4. maddesine aykırı bir teşebbüs birliği kararı olduğuna,

3. Belirlenen giriş ücretinin, 4054 sayılı Kanun’un 5. maddesinde sıralanan muafiyet şartlarının hiçbirini taşımadığına, bu nedenle başvuru konusu teşebbüs birliği kararına muafiyet verilemeyeceğine,

4. Başvuru konusu teşebbüs birliği kararının uygulanmasının durdurulmasına ve bununla ilgili işlemlerin tekemmülü için adıgeçen teşebbüs birliğine gerekçeli kararın tebliğinden itibaren 4 ay süre verilmesine,

5. Söz konusu sürenin bitimi itibariyle Kurulumuzca gerekli görülen düzeltmeler yapılmadan uygulamaya devam edilmesi halinde haklarında soruşturma açılacağının ve aynı Kanun'un 16 ve 17. maddeleri uyarınca işlem yapılacağının ilgili teşebbüs birliğine bildirilmesine,

6. (…………………..)'ın, Kurum kayıtlarına 14.10.2004 tarih, 5722 sayı ile intikal eden şikayet başvurusuna ilişkin kararın bu değerlendirmeden sonra verilmesine,

OYÇOKLUĞU ile karar verilmiştir.

Rekabet Kurulu’nun 27.10.2004 Gün ve 04-69/979-237 Sayılı Karar’ına

KARŞI OY GEREKÇESİ

Bilindiği üzere Rekabet Kurulu, Türkiye Seyahat Acentaları Birliği (TÜRSAB)’nin Kasım 2001 tarihinde gerçekleştirdiği Genel Kurul’da üyeliğe giriş ücretinin 35 milyar lira olarak belirlenmiş ve Kasım 2002’de de anılan ücretin 50 milyar liraya yükseltilmesinin karar altına alınmış olmasını, Türkiye’de seyahat acentalığı yapabilmek için TÜRSAB üyeliğinin 1618 sayılı Seyahat Acentaları ve Seyahat Acentaları Birliği Kanunu uyarınca zorunlu olduğunu da gözönünde tutarak piyasaya giriş engeli olarak değerlendirmiş ve diğer bazı noktalarda birlikte “Rekabet Kurulu tarafından tespit edilen bu ihlale nasıl son verileceğine ilişkin olarak, 4054 sayılı Kanun’un 9.maddesi birinci fıkrası doğrultusunda; TÜRSAB 15. Genel Kurulu’nda alınan ve piyasaya giriş engeli teşkil ettiği tespit edilen giriş ücreti ile ilgili kararın uygulanmasının durdurulması ve bu yönde işlem yapıldığı konusunda Rekabet Kurumu’na bilgi verilmesi gerektiğinin TÜRSAB’a bildirilmesine" ve “Soruşturmaya konu genel kurul kararının uygulamasının durdurulması ve bununla ilgili işlemlerin tekemmül ettirilmesi için adıgeçen teşebbüs birliğine 45 gün süre verilmesine, aksi takdirde 4054 sayılı Kanun’un 17.maddesinin birinci fıkrasının (a) bendi uyarınca hergün için süreli para cezası ile cezalandırılacaklarının hatırlatılmasına” 17.12.2003 günü 03-80/967-397 sayı ile karar vermişti.

Görüldüğü gibi, sözkonusu kararda Kurul giriş ücretinin piyasaya giriş engeli oluşturduğunu tespit etmekle birlikte, TÜRSAB’a sözkonusu ücretin nereye kadar inerse giriş engeli sayılmayabileceğine ilişkin hiçbir şey söylememiş, herhangi bir ipucu vermemiştir. Bu bakımdan adı geçen teşebbüs birliğinin karar tarihinde geçerli olduğu anlaşılan 50 milyar liralık ücretten yapacağı herhangi bir indirimin, sözkonusu Karar’a konu olan genel kurul kararının uygulanmasının durdurulması direktifinin yerine getirilmesi olarak degerlendirilmesi gerekir. (Oysa başlıkta anılan Rekabet Kurulu Kararı, TÜRSAB’ın giriş ücretlerini 50 milyar liradan

önemlice bir indirim yaparak ulaştığı 20 milyar düzeyini de Kurul’un yüksek bulduğunu ortaya koymaktadır.)

Kanımca TÜRSAB, Rekabet Kurulu’nun kendi eğilim ve tercihlerini açık bir biçimde ortaya koymağa yanaşmamasından kaynaklanan belirsizlik içinde, giriş ücretinde yeterli indirim yapmamış olmaktan ötürü sorumlu tutulamaz. Bu nedenle Kurul’un başlıkta anılan kararına katılmadım.

Murat GENCER

Rekabet Kurulu Üyesi

Not: Ayrıca Kurul’un TÜRSAB’la ilgili olarak aldığı her kararda Pazar tanımı ile acentaların “teşebbüs” TÜRSAB’ın “teşebbüs birliği” ve TÜRSAB’ın genel kurul kararlarının da"teşebbüs birliği kararı” olduğunun tekrarlanmasının gerekli olmadığı ve bu konularda bir görüş değişikliği olmadıkça önceki tespitlerle yetinilmesinin yerinde olacağı düşüncesindeyim.

Rekabet Kurulu’nun 27.10.2004 tarih ve 04-69/979-237 sayılı Kararı’na

KARŞI OY GEREKÇESİ

Türkiye Seyahat Acentaları Birliği (TÜRSAB)’ın 17. Olağanüstü Genel Kurulu’nda belirlenen üye kayıt ücretine ilişkin karara menfi tespit belgesi verilmesi veya muafiyet tanınması talebi üzerine 27.10.2004 tarih ve 04-69 /979- 237 sayılı Kurul toplantısında görüşülerek alınan Karar’a muhalifim.

Şöyle ki :

1973 Yılında bir meslek birliği olarak kurulmuş olan TÜRSAB 3359 üyeli, dünyanın en çok üyeye sahip 5. Birliğidir. TÜRSAB’ın temel amacı, seyahat acentalığı mesleğinin ve faaliyet alanının temelini oluşturan turizm sektörünün gelişimine katkıda bulunmaktır. 1618 Sayılı Seyahat Acentaları ve Seyahat Acentaları Birliği Kanununun 1. maddesinde, Seyahat Acentaları; “Kar amacıyla turistlere ulaştırma, konaklama, gezi, spor ve eğlence imkanları sağlayan, onlara turizmle ilgili bilgiler veren, bu konuya ilişkin tüm hizmetleri gören ve turizm ekonomisine ve genellikle ödemeler dengesine katkıda bulunan TİCARİ KURULUŞLAR dır” şeklinde tanımlanmaktadır. Aynı Kanunun 35. maddesinde Birliğin gelirlerinin, üyelerin Birliğe ödedikleri kayıt ücreti ve aidatı, seyahat acentaları personelinin yetiştirilmesi için düzenlenecek kurs ve seminerlerden elde edilecek gelirler ile bağış ve yardımlardan oluşacağı hükmü yer almaktadır. 1618 sayılı Kanun’un 34. maddesi Seyahat Acentaları Birliğinin orgalarının Genel Kurul, Yönetim Kurulu, Denetleme Kurulu ve Disiplin Kurulundan oluşacağını, her seyahat acentasının bir temsilcisinden oluşan Genel Kurul’un iki yılda bir Kasım ayında toplanacağını, görevlerinden birinin de üye kayıt ücreti ve aidat miktarlarının belirlenmesi olduğunu öngörmektedir. Keza Seyahat Acentaları Birliği Yönetmeliğinin 20. maddesinde de, Birliğin önemli gelir kaynaklarından biri olarak belirlenen birliğe kayıt ücretinin tavanı, ödeme şartları ve şekillerinin Genel Kurul Toplantısında Karara bağlanacağı kabul edilmektedir.

Birliğe giriş ücreti ödenmesi uygulaması Türkiye’ye özgü bir uygulama değildir. Avrupa Birliği (AB) ülkelerinde bulunan Seyahat Acentaları ve Tur Operatörlerinin bünyesinde toplandığı Avrupa Seyahat Acentaları ve Tur Operatörleri Birliği (ECTAA) ne üyelik için de girişte bir “Üyelik Ücreti” ödenmesi gerekmektedir. TÜRSAB’ın şikayete konu edilen giriş ücreti girişe engel oluşturacak YÜKSEK BİR ÜCRET midir? Yüksektir, ya da değildirin objektif ölçüsü nedir? Ücret skalasında, hangi ücret diğerine göre düşüktür ve girişe engel olmayacaktır? Bunu takdir edecek kurum, Rekabet Kurulu mudur? Sektörün herkesçe bilinen ve kabul edilen önemi sebebiyle, bu ücretin; diğer birlik giriş ücret ve aidatlarının belirlenmesinde ölçü olarak alındığı ifade edilen

enflasyon oranı, döviz paritesi, TÜFE gibi kriterlere göre saptanması doğru olmayacaktır.

TÜRSAB, Yasasının 1. maddesinde vurgulandığı üzere, diğer meslek birliklerinden (Türk Tabipler Birliği, Türk Eczacılar Birliği, Türkiye Barolar Birliği vs. gibi) farklı olarak KAR AMACIYLA turistlere ulaştırma, konaklama, gezi, spor ve eğlence imkanı sağlayan onlara turizmle ilgili bilgiler veren, turizm ekonomisine ve genellikle ödemeler dengesine katkıda bulunan TİCARİ KURULUŞ tur. Yasa bu kuruluşa önemli görevler yüklemiştir. Bunları yerine getirebilmek için parasal kaynağa, hem de yeterli kaynağa ihtiyacı vardır. Birliğin gelir kaynakları yasa ile ve sınırlı bir şekilde belirlenmiştir. Bunlardan biri de yeni üyelerden alınan “giriş ücreti” dir. Her ticari kuruluş gibi TÜRSAB adlı ticari kuruluş da, müddebir bir tacir gibi görevlerini yerine getirmek için yapacağı harcamaların karşılığını, yasal zeminde sağlamak amacıyla Birliğin birinci sırada gelir kaynağı olan “giriş ücretini” 20 milyar olarak saptamıştır. Bu ücret de giriş engeli yaratabilecek bir ücret değildir. Avrupa’da Seyahat Acentalığı için yeterli (belli seviyede) bir kuruluş sermayesi aranırken, Türkiye’de bunun aranmadığı nazara alındığında “giriş ücretinin” çok düşük tutulması, Türkiye’nin ekonomisinde, bütçesinde, nihayet kalkınmasında çok önemli bir yer tutan turizm sektöründe, önemli olan bu sektörde; 10m² lik bir oda, bir masa iki sandalyeden oluşan acentaların piyasaya girmesine ve bunların sayısının çoğalmasıyla sektörün çökmesine neden olunulur.

Kararda ; “giriş ücretinin yüksekliğinin sektöre girişe engel oluşturduğu kabul edilmektedir. Veriler bu kabulü doğrulamamaktadır. Örneğin; “giriş ücreti”nin 13.089$ olduğu 1997 yılında yeni kurulan acenta sayısı 636 iken, giriş aidatının 11.440$ olduğu 1998 yılında sayısı 128’ dir. Giriş ücretinin 33.045 dolar olduğu 2002 yılında yeni acenta sayısı 145’dir. Yani 33.045 dolar olan giriş ücreti 1998 yılındaki giriş ücretinin üç katı kadar artmış olmasına rağmen açılan yeni acenta sayısı 1998’de açılan acentalardan fazladır (Rekabet Kurulu’nun 17.12.2003 tarih ve 03-80/967-397 sayılı Gerekçeli Kararının 7. sayfasındaki 2.Tablo). Bu olgu ücret yüksekliğinin piyasaya yeni girişlere engel olmadığını göstermektedir.

Karara konu dosya ; Türkiye Seyahat Acentaları Birliğinin 17. Olağanstü Genel Kurulunda 20 milyar lira olarak belirlenen üye kayıt ücretine ilişkin karara menfi tespit belgesi verilmesi veya muafiyet tanınması talebine ilişkindir. TÜRSAB’ın Kasım 2001’de yapılan 15. Olağan Genel Kurul Toplantısında 35 ve 50 milyar olarak belirlenen giriş aidat ücretinin piyasaya yeni firmaların girişini engellediğinden bahisle Rekabet Kurulu tarafından cezalandırılıp giriş ücreti ile ilgili kararın uygulanmasının durdurulması ve bu yönde işlem yapıldığı konusunda Rekabet Kurumuna bilgi verilmesinin istenmesi üzerine TÜRSAB Kasım 2001 tarihli Genel Kurulda aldığı birliğe giriş ücreti ile ilgili Kararnın uygulanmasını askıya almış ve 15.05.2004 tarihinde gerçekleştirdiği 17. Olağanüstü Genel Kurul Toplantısında giriş aidat ücretini 20 milyar olarak

kararlaştırmıştır. Rekabet Kurulu saptanan bu ücreti de pazara girişi engelleyici nitelikte ve bu haliyle 4054 Sayılı Kanunun 4. maddesine aykırı bir teşebbüs birliği kararı olarak kabul etmiştir. TÜRSAB’ın 15,16 ve17. Genel Kurul Toplantılarında belirlenen giriş ücretleri birlikte değerlendirildiğinde son genel kurulda öngörülen 20 milyar liralık ücretin yüksek olmadığı görülecektir. 2001 yılında 15. Genel Kurulda bu ücret birinci yıl için 35, ikinci yıl için 50 milyar , 16. Genel Kurul Toplantısında birinci yıl için 85, ikinci yıl için 120 milyar olarak belirlenirken 2004 yılındaki 17. Genel Kurulda bu rakam bir önceki yılın rakamından altıda bir, 2001 yılındaki rakamdan üçte bir daha düşük bir miktar olan 20 milyar lira olarak saptanmıştır. 20 milyar liranın da tartışmaya açılması, bunun yüksek bir ücret kabul edilmesi Rekabet Kurulu’nu fiyat tesbit komisyonu haline sokacaktır. Kurul’un böyle bir yasal görevi bulunmamaktadır.

Rekabet Kurulu 20 milyar lira olarak belirlenen kayıt ücretinin 2004 yılı için piyasaya giriş engeli yarattığı hususunu yaptıracağı bir piyasa araştırmasıyla da saptamadan muhalefetime konu Kararı vermiştir.

Açıkladığım nedenlerle TÜRSAB’ın 15.05.2004 tarihli Olağanustü Genel Kurul Kararında giriş ücreti için aldığı 20 milyar liraya ilişkin Kararın 4054 Sayılı Yasanın 4. maddesine aykırılık oluşturan bir Karar olmadığı görüşünde bulunduğumdan Kurul’un teşebbüs birliği Karar’ına muafiyet verilemeyeceği yolundaki Karar’ına iştirak etmemekteyim.

M.Sıraç ASLAN

Kurul Üyesi

Rekabet Kurulu’nun 27.10.2004 günlü 04-69/979-237 sayılı kararına;

KARŞI OY

Kurulumuzun 17.12.2003 günlü 03-80/967-397 sayılı kararında; TÜRSAB üyesi seyahat acentelerinin katılımıyla oluşan TÜRSAB Genel Kurulu’nun 15 incisinde; Kasım 2001’de; belirlenen (35 milyar lira- 50 milyar lira) giriş ücretinin piyasaya yeni girişleri engelleyici nitelikte yüksek olduğu belirlenmiş ve 4054 sayılı Yasanın 4 üncü maddesinin ihlal edildiği sonucuna varılarak 16 ncı maddenin ikinci fıkrası uyarınca para cezası uygulanmış, TÜRSAB’ın 15 inci genel Kurulu’nda alınan kararın uygulanmasının durdurulmasına karar verilmiştir.

Kararda, giriş ücretinin herhangi bir nesnel kritere bağlı olarak belirlenmediği saptanmış, soruşturma sürecinde raportörlerce görüşülen sektör mensuplarının ifadeleri ve TÜRSAB’ın yazılı savunmasının da bu hususu doğruladığı belirtilmiştir.

Kararda ayrıca benzer nitelikteki diğer meslek birliklerinin giriş ücretleri incelenerek, bu birliklerin 33 tanesinde giriş ücretinin 5 milyon TL ile 490 milyon TL arasında değiştiğinin tespitli olduğu, dolayısıyla TÜRSAB’ın 2001 yılı giriş ücretinin makul olmadığı ve seyahat acentalığının tek tip olmadığı, ülkenin her ilinde gelir dağılımı ve turizm potansiyeli aynı olmadığı halde giriş ücretinin sabit olmasının rekabet kısıtı yarattığı vurgulanmıştır.

Rekabet Kurulunun söz konusu kararı gereğince TÜRSAB, 15 inci ve 16 ncı Genel Kurullarında almış olduğu (35-50 milyar, 85-100 milyar lira) giriş ücretine ilişkin kararlarının uygulamasını durdurduğunu 18.5.2004 de Rekabet Kurumu’na bildirmiş, 15.5.2004 tarihli Olağanüstü Genel Kurul’unda aldığı bir kararla da Danıştay kararı sonucunda toplanacak 17. Genel Kurula kadar uygulanmak üzere üye giriş aidatlarını 20 milyar lira olarak belirlemiştir. Söz

konusu karar 14.6.2004 tarihinde Rekabet Kurulu’na bildirilerek muafiyet isteminde bulunulmuştur.

TÜRSAB böylece ihlale son vermiştir. Geçici olarak, Danıştay’da açılan dava sonuçlanana kadar uygulanmak üzere ve herhangi bir kritere dayanmaksızın giriş ücreti belirlenmiştir.

Bu kez belirlenen giriş ücretinin 2004 yılı için piyasaya giriş engeli yarattığı hususu bir piyasa araştırmasıyla tespit edilmiş değildir.

Bu durumda TÜRSAB’ın 15.5.2004 tarihli; giriş ücretine ilişkin, Olağanüstü Genel Kurul kararında 4054 sayılı Yasanın 4 üncü maddesine aykırılık bulunmadığı görüşünde olduğumdan Kurulun teşebbüs birliği kararına muafiyet verilemeyeceği yolundaki kararına katılmıyorum.

Süreyya ÇAKIN

Kurul Üyesi