Seyitömer Termik Santralinin özelleştirilmesi kapsamında bahse konu santral ve çeşitli varlıkların Çelikler…

Rekabet Kurumu Başkanlığından,

REKABET KURULU KARARI

A. TOPLANTIYA KATILAN ÜYELER

Başkan: Prof. Dr. Nurettin KALDIRIMCI

Üyeler: Doç. Dr. Mustafa ATEŞ, İsmail Hakkı KARAKELLE,

Dr. Murat ÇETİNKAYA, Reşit GÜRPINAR, Kenan TÜRK

B. RAPORTÖRLER: Cemal Ökmen YÜCEL, Tuğçe KOYUNCU, Emine TOKGÖZ,

Başak ARSLAN

C. BİLDİRİMDE

BULUNAN: Özelleştirme İdaresi Başkanlığı

Ziya Gökalp Cad. No:80 06600 Kurtuluş/Ankara

(1) D. DOSYA KONUSU: Seyitömer Termik Santralinin özelleştirilmesi kapsamında bahse konu santral ve çeşitli varlıkların Çelikler Taahhüt İnşaat ve Sanayi A.Ş. veya Eti Bakır A.Ş. veya Aksa Enerji Üretim A.Ş.’ye devri işlemine izin verilmesi talebi.

(2) E. DOSYA EVRELERİ: Kurum kayıtlarına 02.01.2013 tarih ve 2 sayı ile giren ve eksiklikleri en son 17.01.2013 tarihi itibarıyla tamamlanan bildirim üzerine düzenlenen 17.01.2013 tarih ve 2013-1-1/ÖN sayılı Özelleştirme Nihai İnceleme Raporu görüşülerek karara bağlanmıştır.

(3) F. RAPORTÖR GÖRÜŞÜ: İlgili raporda; dosya konusu işlemin 4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun (4054 sayılı Kanun)’un 7. maddesi ve bu maddeye dayanılarak çıkarılan 1998/4 sayılı “Özelleştirme Yoluyla Devralmaların Hukuki Geçerlilik Kazanabilmeleri İçin Rekabet Kurumuna Yapılacak Ön Bildirimlerde ve İzin Başvurularında Takip Edilecek Usul ve Esaslar Hakkında Tebliğ (1998/4 sayılı Tebliğ)” kapsamında izne tabi olduğu; teklif sahiplerinden herhangi biri tarafından gerçekleştirilecek muhtemel devralma işlemi sonucunda aynı Kanun maddesinde belirtilen nitelikte hâkim durum yaratılmasının veya mevcut bir hâkim durumun güçlendirilmesinin ve böylece ilgili pazarda rekabetin önemli ölçüde azaltılmasının söz konusu olmadığı, bu nedenle bildirim konusu işleme izin verilmesi gerektiği ifade edilmiştir.

G. İNCELEME VE DEĞERLENDİRME

G.1. Bildirim Konusu İşlem

(4) Elektrik Üretim A.Ş. (EÜAŞ)’ye ait 27 adedi hidroelektrik santrali (HES), 18 adedi termik santral olmak üzere kurulu güçleri toplamı 16.200 MW olan toplam 45 santralin özelleştirilmesine yönelik hazırlık çalışmaları Özelleştirme İdaresi Başkanlığı (ÖİB) ve Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı tarafından sürdürülmektedir. Anılan 45 santralden öncelikli olan 6 adedi (Hamitabat, Soma, Seyitömer, Tunçbilek ve Kangal, Çatalağzı) ayrılmış ve geriye kalan santraller mevcut durumda 9 adet portföye ayrılmıştır.

(5) Öncelikli santraller arasında yer alan Seyitömer Termik Santrali (Seyitömer), 4046 sayılı Özelleştirme Uygulamaları Hakkında Kanun hükümlerine dayanılarak Özelleştirme Yüksek Kurulu (ÖYK)'nun 30.05.2003 tarih ve 34 sayılı kararı ile özelleştirme kapsamına alınmıştır. ÖYK’nın 30.10.2012 tarih ve 161 sayılı kararı ile de Seyitömer’in özelleştirme programına alınmasına; santral tarafından kullanılan taşınmazların, Seyitömer Linyit İşletmesi Müdürlüğü (SLİ) tarafından kullanılan taşınır ve

taşınmazların, 2594, 31743 ve 200702650 numaralı ruhsatlar ile bu ruhsatların kapsadığı maden sahalarının özelleştirme kapsam ve programına alınmasına; Seyitömer ile santral tarafından kullanılan taşınmazlar ile SLİ tarafından kullanılan taşınır ve taşınmazların Varlık Satışı; 2594, 31743 ve 200702650 numaralı ruhsatlar ile bu ruhsatların kapsadığı maden sahalarının ise İşletme Hakkının Verilmesi yöntemi ile bir bütün halinde özelleştirilmesine ve özelleştirme işlemlerinin 31.12.2015 tarihine kadar tamamlanmasına karar verilmiştir.

(6) İlgili işleme ilişkin ihale şartnamesi incelendiğinde, Rekabet Kurulu değerlendirmesi sonucu devir işlemine ilişkin koşullar getirilebileceği ya da devir işlemine izin verilmeyebileceğine dair hükümlerin şartnamede yer aldığı görülmektedir.

Bu çerçevede, Seyitömer Termik Santrali İhalesi için belirlenen teklif sahipleri olan,

- Çelikler Taahhüt İnşaat ve Sanayi A.Ş. (Çelikler),

- Eti Bakır A.Ş. (Eti),

(7) - Aksa Enerji Üretim A.Ş. (Aksa)

(8) unvanlı teşebbüslerin 1998/4 sayılı Tebliğ ile 2010/4 sayılı “Rekabet Kurulundan İzin Alınması Gereken Birleşme ve Devralmalar Hakkında Tebliğ” (2010/4 sayılı Tebliğ) kapsamında değerlendirilmesi talep edilmiştir.

G.2. Devredilen: Seyitömer

(9) EÜAŞ’a bağlı SLİ maden sahaları ile entegre olarak kurulmuş olan Seyitömer’in birinci ünitesi 1973, ikinci ünitesi 1974, üçüncü ünitesi 1977 ve dördüncü ünitesi 1989 yılında üretim faaliyetlerine başlamıştır. Seyitömer mevcut durumda toplam (…..) MW kurulu güce sahiptir. Seyitömer’in kurulu güç, üretim ve satış miktarı bilgilerine aşağıda yer verilmektedir:

Tablo 1: Seyitömer’in kurulu güç, üretim ve pazar payı bilgileri

Kurulu

Santral Adı Brüt Üretim Türkiye Kurulu Türkiye Elektrik Ciro (2011, TL)

Güç

2011 (MWh) Güç İçindeki Pay Tüketimi İçindeki Pay

MW

(%) (%)

Seyitömer (…..) (…..) (…..) (…..) (…..)

Türkiye [1] 52.911 (…..) 100,00 -

(10) Seyitömer, entegre olduğu SLİ sahasından çıkarılan linyit kömürlerini kullanmakta olup, bu sayede yakıt teminini kolaylıkla sağlamaktadır. Bu durum Seyitömer’e tedarik bağımsızlığı ve sürekliliğini sağlamaktadır.

(11) İşletme, ruhsatları TKİ’ye ait, yaklaşık (…..) hektarlık alanı kapsayan Seyitömer sahasında üretim çalışmalarını sürdürmektedir. Bu alanda, alt ısıl değeri 2080 kcal/kg olan toplam (…..) ton linyit rezervi bulunmaktadır.

Tablo 2: SLİ Kömür faaliyet bilgileri

SLİ’nin Kömür Faaliyetleri 2010 2011

Üretim (milyon ton) (…..) (…..)

1 2011 yılı Türkiye elektrik tüketimi 230.306.311 MWh olarak gerçekleşmiştir.

G.3. Teklif Sahipleri

G.3.1. Çelikler Taahhüt İnşaat ve Sanayi A.Ş.

(12) Müteahhitlik, turizm, madencilik ve enerji sektöründe faaliyet gösteren Çelikler,

ortaklarının doğrudan sahip olduğu Çelikler Elektrik Üretim A.Ş.’nin uhdesinde bulunan

(…..) MW kapasiteli Ören Hidroelektrik Santrali aracılığıyla elektrik üretimi faaliyeti

gerçekleştirmektedir. Çelikler’in hissedarlık yapısı Tablo 3’te yer almaktadır:

Tablo 3: ÇELİKLER’in hissedarlık yapısı

Hisse Sahibi Hisse Oranı (%)

Osman ÇELİK 60,00

(13) Çelikler’in 2011 yılı cirosu (…..) TL olarak gerçekleşmiştir.

(14) Çelikler’in mevcut durumda elektrik üretimi Giresun ilindeki Ören Hidroelektrik Santrali

vasıtasıyla yapılmaktadır. Kurulu gücü (…..) olan Ören HES, 2011 yılında (…..) MWh

üretim gerçekleştirerek Türkiye elektrik tüketiminin %(…..)’lık kısmını karşılamıştır.

(15) Çelikler’in yatırım aşamasında bulunan elektrik üretim faaliyetleri de mevcuttur.

Bursa’da (…..) MW Kurulu güce sahip olan kömür bazlı termik santralin (…..) tarihinde;

Aydın’da (…..) MW’lık kurulu güce sahip Pamukören Jeotermal Elektrik Santrali’nin

(…..) tarihinde; Aydın’da (…..) MW kurulu güce sahip olması planlanan Sultanhisar

Jeotermal Elektrik Santrali’nin (…..) tarihinde üretim faaliyetine başlayacağı belirtilmiştir.

Ayrıca, ÇELİKLER’in Kastamonu ilinde, kurulu gücü (…..) MW olan Ilıca HES projesi ve

Artvin ilinde, kurulu gücü (…..) MW olan Ata HES projesi bulunmaktadır. Ilıca HES ve

Ata HES’in lisanslandırma süreci devam etmekte olup inşaat sürelerinin (…..) ay ila

(…..) ay arası olacağı planlanmaktadır.

G.3.2. Eti Bakır A.Ş.

(16) Nihai olarak Cengiz Ailesi tarafından kontrol edilen ETİ’nin ve onu kontrol eden Cengiz

Holding A.Ş.’nin (Cengiz) hissedarlık yapısına aşağıdaki tablolarda yer verilmektedir.

Tablo 5: Eti’nin hissedarlık yapısı

Hisse Sahibi Hisse Oranı (%)

Cengiz Holding A.Ş. 34,580

Tablo 6: Cengiz Holding A.Ş.’nin hissedarlık yapısı

Hisse Sahibi Hisse Oranı (%)

Mehmet CENGİZ 20,00

(17) Eti’nin 2011 yılı cirosu (…..) TL’dir. Cengiz Grubu’nun 2011 yılı konsolide cirosu ise (…..) TL olarak gerçekleşmiştir.

(18) Bildirim formunda yer alan bilgilere göre Eti, iştiraki olan Cengiz Enerji A.Ş., Eti Alüminyum A.Ş. ve Eti Bakır A.Ş.’nin sahibi olduğu santraller aracılığıyla doğrudan elektrik üretim faaliyetlerini gerçekleştirmektedir. Bahse konu santrallerin toplam kurulu gücü (…..) MW olup bu kurulu gücün Türkiye toplam kurulu gücüne oranı %(…..)’a tekabül etmektedir. 2011 yılında gerçekleştirdiği (…..) MWh’lik elektrik üretimi ile Eti, Türkiye elektrik tüketimi içerisinde yaklaşık %(…..) oranında pazar payı elde etmiştir.

(19) ETİ’nin işletmede olan santrallerine ilişkin bilgiler şu şekildedir:

Tablo 7: ETİ’nin kontrolünde bulunan aktif durumdaki elektrik üretim santralleri bilgileri

Tablo 8: ETİ’nin yatırım aşamasındaki elektrik üretim santralleri bilgileri

8 İthal Kömür

Santrali

Kargı HES [9] Hidrolik (…..) (…..) 2016

(20) 1980 Tablo 8’de da görüldüğü üzere, Cengiz Enerji A.Ş.’nin yatırım/üretim aşamasında olan ve (…..) MW kurulu güce sahip olacak doğal gaz santrali bulunmaktadır. Eti’nin dolaylı elektrik üretim faaliyetlerinden yatırım aşamasında olanlar; %49,90 hissesine sahip olduğu Kalehan Enerji Üretim Tic. A.Ş.’nin (…..) MW kurulu güce sahip olması 2 Kombine Çevrim Santrali.

3 Doğalgaz Kombine Çevrim Santrali.

[4] CENGİZ’in hissedarlık oranı %(…..) olup tesis sahibi Kalehan Enerji Üretim Tic.A.Ş.’dir.

[5] CENGİZ’in hissedarlık oranı %(…..) olup tesis sahibi Kalehan Enerji Üretim Tic.A.Ş.’dir.

[6] CENGİZ’in hissedarlık oranı %(…..) olup tesis sahibi Kalehan Enerji Üretim Tic.A.Ş.’dir.

[7] CENGİZ’in hissedarlık oranı %(…..) olup tesis sahibi Kalehan Enerji Üretim Tic.A.Ş.’dir.

[8] CENGİZ’in hissedarlık oranı %(…..) olup tesis sahibi Cenal Elektrik Üretim A.Ş.’dir.

[9] CENGİZ’in hissedarlık oranı %(…..) olup tesis sahibi Kargı Enerji Üretim Tic.A.Ş.’dir.

öngörülen HES yatırımları ile %50 hissesine sahip olduğu Cenal Elektrik Üretim A.Ş.’nin (…..) MW kurulu güce sahip olması öngörülen termik santral yatırımıdır.

(21) Cengiz Grubu, Alarko Grubu ile ortak kontrol ettiği Meram Elektrik Dağıtım ve A.Ş.; Kolin Grubu ve Limak Grubu ile ortak olduğu Çamlıbel Elektrik Dağıtım A.Ş. ve Uludağ Elektrik Dağıtım A.Ş. aracılığıyla elektrik dağıtımı alanında faaliyet göstermektedir. 2011 yılında bu dağıtım şirketleri tarafından toplam (…..) milyon MWh elektrik satışı gerçekleştirilmiştir. Ayrıca Kolin-Limak-Cengiz Ortak Girişim Grubu, Boğaziçi Elektrik Dağıtım A.Ş. ile Akdeniz Elektrik Dağıtım A.Ş.'nin 2012 yılının sonunda yapılan özelleştirme ihalesinde birinci sıradaki teklif sahibi olmuştur. Bahse konu ortak girişim grubunun mezkur dağıtım şirketlerini devralmalarına 10.01.2013 tarih ve 13-03/21-13 ve 13-03/22-14 sayılı Kurulumuz kararları ile izin verilmiştir. Bahse konu dağıtım şirketlerinin Kolin Limak Cengiz Ortak Girişim Grubu tarafından devralınması ile Cengiz Grubu'nun kontrolüne ortak olduğu dağıtım şirketlerinin 2011 yılı satışları toplamda (…..) MWh'e ulaşmaktadır. Bu satışlarla birlikte Cengiz Grubu’nun ortaklığı olduğu dağıtım şirketlerinin yaptıkları satışlar itibarıyla 2011 yılı toplam pazar payı %(…..).

(22) Cengiz Grubu'nun elektrik dağıtımı faaliyetinde bulunduğu ortaklardan Kolin İnşaat Turizm Sanayi ve Ticaret A.Ş. (Kolin) ve Limak İnşaat Sanayi ve Ticaret A.Ş. (Limak)’nin elektrik üretim faaliyetlerine ilişkin bilgiye de aşağıda yer verilmektedir:

(23) - Kolin’in elektrik üretim faaliyetleri

Aşağıdaki tablolarda Kolin’in aktif ve yatırım aşamasında bulunan elektrik üretim tesislerinin faaliyet durumu, yakıt tipleri, kurulu güçleri, üretim miktarları ve pazar payları yer almaktadır:

Tablo 9: KOLİN’in aktif durumdaki elektrik üretim faaliyetlerine ilişkin veriler (2011)

Santral Yakıt Tipi Kurulu Güç Kurulu Güç Üretim Miktarı Üretim Pazar Payı

(MW) Pazar Payı (%) (MWh) (%)

Tablo 10: KOLİN’in yatırım aşamasındaki elektrik üretim faaliyetleri

Santral Yakıt Tipi Planlanan Kurulu Öngörülen Toplam Planlanan Faaliyete

Güç (MW) Kurulu Güç Pazar Geçme Yılı

Payı (%)

Aladereçam HES Hidrolik (…..) (…..) (…..)

Çakmaklı 430 Doğal gaz (…..) (…..) (…..)

MW D.K.Ç.S.

Yalnızardıç Hidrolik (…..) (…..) (…..)

Barajı ve Berat

HES

Yaprak HES Hidrolik (…..) (…..) (…..)

Soma 450 MW Yerli kömür (…..) (…..) (…..)

Termik Enerji

Santrali

- Limak’ın elektrik üretim faaliyetleri

(24) Aşağıdaki tablolarda LİMAK’ın aktif ve yatırım aşamasında bulunan elektrik üretim tesislerinin faaliyet durumu, yakıt tipleri, kurulu güçleri, üretim miktarları ve pazar payları sunulmaktadır:

Tablo 11: LİMAK’ın aktif durumdaki elektrik üretim faaliyetlerine ilişkin bilgiler (2011)

Santral Yakıt Tipi Kurulu Güç Kurulu Güç Üretim Miktarı Üretim Pazar

(MW) Pazar Payı (MWh) Payı (%)

(%)

Tablo 12: LİMAK’ın yatırım halindeki elektrik üretim faaliyetlerine ilişkin bilgiler

Santral Yakıt Tipi Planlanan Kurulu Öngörülen Planlanan

Güç (MW) Toplam Kurulu Faaliyete Geçme

Güç Pazar Payı Yılı

(%)

G.3.2. Aksa Enerji Üretim A.Ş.

(25) Kazancı Holding A.Ş. kuruluşu olan AKSA nihai olarak Ali Metin KAZANCI ve Şaban Cemil KAZANCI tarafından kontrol edilmektedir. AKSA’nın hissedarlık yapısı aşağıdaki tabloda sunulmaktadır:

Tablo 13: AKSA’nın hissedarlık yapısı

Hisse Sahibi Hisse Oranı (%)

Kazancı Holding A.Ş. 94,52219

Tablo 14: Kazancı Holding A.Ş.’nin hissedarlık yapısı

Hisse Sahibi Hisse Oranı (%)

Ali Metin KAZANCI 50,0000

(26) Bildirim formunda yer alan bilgilere göre, Aksa’nın 2011 yılı toplam cirosu 1.307.427.464,00 TL’dir.

(27) Bildirim formunda yer alan bilgilere göre, Aksa’ya bağlı enerji üretim şirketleri; Rasa Enerji Üretim A.Ş., İdil İki Enerji San. ve Tic. A.Ş., Aksa-Göynük Enerji Üretim A.Ş., Baki Elektrik Üretim Ltd. Şti, Rasa Elektrik Üretim A.Ş., Deniz Elektrik Üretim Ltd. Şti., Ayres- Ayvacık Rüzgar Enerjisinden Elektrik Üretim Santrali Ltd. Şti. ve Alenka Enerji Üretim ve Yatırım Ltd. Şti.’dir. Ayrıca elektrik üretiminde, Kazancı Holding A.Ş.’nin %93 oranında hissesine sahip olduğu Kapıdağ Rüzgâr Enerjisi Elektrik Üretim San. ve Tic. A.Ş. de Aksa bünyesinde faaliyet göstermektedir. 2011 yılı itibarıyla (…..) MW kurulu gücü ve (…..) MWh’lik elektrik üretimi olan Aksa’nın Türkiye elektrik kurulu gücü içindeki payı %(…..)’ye; elektrik tüketimi içerisindeki payı da yaklaşık %(…..)’ye karşılık gelmektedir.

(28) Aksa’nın işletmede olan santrallerine ilişkin bilgiler şu şekildedir:

Tablo 15: AKSA bünyesinde faaliyet gösteren santraller

Kurulu Güç Üretim Miktarı

Santralin Yeri Santral Sayısı Yakıt Türü

(MW) (2011, MWh)

Antalya (…..) (…..) (…..)

Manisa

Doğal gaz

Van

Şanlıurfa

Mardin

Fuel-oil

Şırnak

KKTC

Çanakkale (…..) (…..) (…..)

Hatay

Rüzgar

Balıkesir

Manisa

İncesu (…..) (…..) HES (…..)

TOPLAM (…..) (…..) - (…..)

(29) Aksa’nın yatırım aşamasında (…..) MW’lık kurulu güce sahip olması beklenen linyit bazlı Bolu-Göynük santrali ve (…..) MW’lık Atik-Belen rüzgar elektrik santrali bulunmaktadır.

Kazancı Holding; Çoruh Elektrik Dağıtım A.Ş. ve Fırat Elektrik Dağıtım A.Ş. ile elektrik dağıtımı faaliyetinde bulunmaktadır. Söz konusu dağıtım şirketleri 2011 yılında sırasıyla (…..) MWh ve (…..) MWh elektrik satışı gerçekleştirmiş olup bu miktar %(…..)’lik bir paya karşılık gelmektedir.

G.4. İlgili Pazarlar

(30) Elektriğin bir ürün olarak homojen olduğu düşünüldüğünde ilgili ürün pazarının sadece elektriğin üretimi ve/veya satışı temelinde tanımlanabileceği söylenebilir. Bununla birlikte, özellikle yeniden yapılanma sürecinde elektriğin satışına ilişkin ortaya çıkan farklı piyasa yapıları ve elektriğin kendine özgü niteliklerinden kaynaklanan zamansal ve coğrafi kısıtlar gibi hususlar; gerek ilgili pazar tanımlarında, gerekse hakim durum analizlerinde belirleyici olabilecektir.

(31) Elektrik endüstrisi kapsamında aşağıdaki dört temel faaliyet alanı farklı varlıklar, kaynaklar, piyasa yapıları ve rekabet şartları içerdiği için geleneksel olarak ayrı ilgili ürün pazarları olarak nitelendirilmektedir:

(32) - elektriğin üretimi ve toptan satışı,

- elektriğin iletimi,

- elektriğin dağıtımı,

- elektriğin nihai tüketicilere satışı.

(33) Bu dosya bakımından ise incelemeye konu olan faaliyetleri elektrik üretimi ve toptan satışı ile elektriğin nihai tüketicilere satışı oluşturmaktadır.

(34) Kavramsal olarak, elektrik piyasalarında “toptan satış”, yeniden satıcılara yapılan satışları; “nihai tüketicilere satış” ise son kullanıcılara yapılan satışları ifade etmektedir. Ancak özellikle serbest piyasaya geçiş döneminde endüstrinin işleyişi dikkate alındığında bu tanım, toptan ve perakende satış piyasalarının sınırlarının çizilmesi ve bu piyasalarda faaliyet gösteren aktörlerin birbirinden keskin biçimde ayrılması bakımından yeterli bir kriter oluşturmamaktadır. Nitekim, bir üretici ürettiği enerjiyi, bir toptan satış şirketine ya da -bu enerjiyi hanehalkına ulaştıracak olan ve yeniden satıcı konumundaki- bir dağıtım şirketine (ya da bu firmalarla aynı ekonomik bütünlük içinde yer alacak olan perakende satış firmalarına) satabileceği gibi; kendi tüketimi için enerji talep eden serbest tüketici statüsündeki endüstriyel ya da ticari bir kuruluşa da doğrudan satabilmektedir. Zira serbest tüketiciler, serbest olmayan tüketicilerden farklı olarak, ihtiyaç duydukları elektriği toptan satış piyasasındaki herhangi bir tedarikçiden temin edebilmektedir.

(35) Gelişmiş bir toptan satış pazarının oluşması ile birlikte elektriğin üretimi ve toptan satış pazarı ile nihai tüketiciye satış arasındaki farkın keskinleşeceği öngörülmektedir. Dolayısıyla elektrik piyasasının serbestleşme dönemi sonunda oluşması beklenen yapısı dikkate alındığında, ilgili pazar bakımından öne çıkan hususlar “Elektriğin Üretimi ve Toptan Satışı” ile “Elektriğin Nihai Tüketicilere Satışı” başlıkları altında değerlendirilebilecektir.

G.4.1. Elektriğin Üretimi ve Toptan Satışına İlişkin İlgili Pazar Değerlendirmeleri

(36) Elektriğin üretiminde dikkate alınacak ilk pazarı elektriğin üretimi ve toptan satışı oluşturmaktadır. İlgili pazarın belirlenmesinde esas alınan arz ve talep ikamesi ile potansiyel rekabet hususları dikkate alındığında elektrik toptan satış piyasalarının alt ayrımları da ilgili pazar tanımlarına konu olabilmektedir. Bu çerçevede elektrik üretimi ve toptan satışı pazarı; elektriğin fiziksel ticaretini içeren, fiyatların iki taraf arasında doğrudan ya da aracılar ile belirlendiği uzun dönemli ikili anlaşmalar piyasası ile piyasa fiyatının merkezi bir idare tarafından işletilen bir sistem çerçevesinde müzayede (ihale) usulü oluştuğu kısa dönemli spot (organize) piyasalar ve arz ve talebin anlık eşitliğini sağlamak üzere merkezi idare tarafından yönetilen gösteren dengeleme piyasaları olmak üzere incelenebilecektir. Ayrıca ilgili ürün pazarının zamansal anlamda ve de uzun dönemi enerji satış anlaşmalarının rekabetçi piyasa kapsamında yer alıp almamasına ilişkin tartışmalara da aşağıda yer verilecektir.

(37) Elektrik dağıtım özelleştirmelerine ilişkin Rekabet Kurulu kararlarında toptan satış "Sağlayıcı tarafında üretici ve toptan satış şirketlerinin (toptan satış şirketleri yeniden satıcı konumundadır), alıcı tarafında ise dağıtım şirketleri, perakende şirketleri ve serbest tüketicilerin bulunduğu, ikili anlaşmalardan oluşan piyasa" olarak tanımlanmış ve mezkur dağıtım özelleştirmelerine ilişkin olarak geçiş dönemi sonrası serbest piyasa yapısı içerisinde, dağıtım firmalarının en önemli alıcı konumunda bulunacağı tespiti yapılmıştır.

(38) Türkiye’de ikili anlaşmalar ın yapıldığı piyasada, kamu teşebbüsü olan EÜAŞ’ın ve Türkiye Elektrik Ticaret ve Taahhüt A.Ş. (TETAŞ)’nin mevcut en büyük üretici ve toptan satıcı olarak faaliyetlerini devam ettirdiği görülmektedir. Bununla birlikte, serbestleşme ve özelleştirme sürecinin sonunda geçiş dönemi sözleşmelerinin de sona ermesiyle bu teşebbüslerin payının azalacağı ve özel sektör üreticilerinin toptan satış şirketlerinin daha aktif hale geleceği söylenebilir. İkili anlaşmaların arz tarafında üretim şirketlerinin ya da üretim şirketleriyle yaptığı anlaşmalar kapsamında kendi portföyüne sahip olan yeniden satıcı konumundaki toptan satış şirketlerinin yer aldığı, bu piyasanın (ve anlaşmaların) talep tarafını ise dağıtım firmaları ile perakende satış firmalarının ve

genellikle büyük ölçekli olan nihai tüketicilerin oluşturduğu görülmektedir. İkili anlaşmaların yapıldığı piyasada kamu teşebbüslerinin varlığını devam ettirdiği görülmekle birlikte, serbestleşme ve özelleştirme sürecinin sonunda geçiş dönemi sözleşmelerinin de sona ermesiyle kamu teşebbüslerinin payının azalacağı ve özel sektör toptan satış şirketlerinin daha aktif hale geleceği söylenebilir.

(39) Bu noktada, toptan satış pazarına ilişkin olarak ortaya çıkan yeni soru, dağıtım firmalarına yapılan satışlarla, nihai tüketici konumunda olan serbest tüketicilere yapılan satışların birbirinden ayrı tanımlanıp tanımlanmaması gerekliliğine ilişkindir. Esas itibarıyla, her iki grupla da yapılan ikili anlaşmalar, elektriğin üretimi ve toptan satışı pazarı içine alınabilirse de, talep yapıları itibarıyla dağıtım şirketlerinin ayrı olarak ele alınması gerektiği görülmektedir.

(40) Mevcut yapıda, özelleştirmeye tabi dağıtım şirketlerinin geçiş dönemi boyunca sürecek olan EÜAŞ ve TETAŞ ile yapılmış enerji alım anlaşmaları bulunduğu ve nihai tüketiciye yapacakları satışların da fiyat eşitleme mekanizması çerçevesinde düzenlenmiş olduğu görülmektedir. Serbest tüketiciler açısından bakıldığında da, geçmişte üreticilerle ikili anlaşmaları bulunan serbest tüketicilerin, üreticilerin alımlarını dağıtım firmalarından yapmak durumunda kalabildikleri, dolayısıyla toptan satış pazarı kapsamında alıcı tarafında büyük nihai tüketicilerin bulunduğu pazarın bir hayli değişken olduğu görülmektedir.

(41) Mevcut durum böyle olmakla birlikte sektörün daha rekabetçi bir yapıya kavuşması halinde de dağıtım firmalarının (ya da bu firmalarla aynı ekonomik bütünlük içinde yer alacak olan perakende satış firmalarının) büyük nihai tüketicilerden ayrılması gerekmektedir. Şöyle ki; dağıtım firmaları mevcut durumda münhasıran sahip oldukları tüketici portföyüyle, toptan satış pazarında alıcı olan diğer büyük tüketicilerden tamamen farklı bir talep hacmi ve yük yapısına sahiptir. Bu noktada, her ne kadar geçiş dönemi sonrasında mevcut sözleşmeler ortadan kalkacak ve ayrıca dağıtım şirketleri de 2013 yılından itibaren hukuki olarak ayrışmış şekilde faaliyet gösterecek olsa da, "elektrik dağıtım şirketlerine yapılan satışlar"ın ayrı bir pazar olarak tanımlanması elektrik üretimine ilişkin işlemlerde dikkate alınabilmektedir.

(42) Üreticiler ve toptan satış şirketlerinin ikili anlaşmalar dışında elektrik ticaretini yapabilmeleri için kısa vadeli spot piyasalar bulunmaktadır. Türkiye’de spot piyasa olarak oluşturulan Gün Öncesi Piyasası, her bir piyasa katılımcısının, bir sonraki günün her bir saatine ilişkin olarak alış-satış tekliflerini (fiyat-miktar) verdiği, oluşan arz-talep eğrilerinin kesiştirilmesiyle gün öncesi fiyatının belirlendiği piyasalardır. Bu piyasa, gerçek zamanlı piyasadaki fiyat riskine katlanmak istemeyen üretici/tüketiciler için, ikili anlaşmalara bağlanmamış enerji dengesizliklerini giderme imkanı sağlayan bir fırsattır. Buna ek olarak, TETAŞ, elektrik enerjisi alımı için yapmış olduğu ihalelerde katılımcılarca verilen fiyatları değerlendirirken, dengeleme ve uzlaştırma piyasasında oluşan fiyatları esas almaktadır. Ayrıca özelleştirme sonrası dönemde de bu piyasanın ikili anlaşmalar için referans niteliğinde olacağı beklenmektedir.

(43) İkili anlaşmalar ve spot piyasalara ek olarak, esasen bir mekanizma olarak kurgulanmış olan dengeleme piyasaları da işletilmektedir. Dengeleme Güç Piyasası temel olarak, tahminlerin gerçek tüketim değerlerine eşit olmaması; elektrik talebinin ortaya çıktığı anda karşılanmasının gerekliliği sebebiyle elektrik arzının gün içerisinde gerçek zamanlı olarak ayarlanması ve talebin anlık olarak karşılanması ihtiyacına dayanmaktadır. Dengeleme Güç Piyasası, Yan Hizmetler ile birlikte gerçek zamanlı dengeleme mekanizmasını oluşturmaktadır. Bu sistemin esasen bir piyasadan öte; arz devamlılığını sağlamak üzere kullanılan teknik bir düzenek olduğu da ileri sürülebilmektedir. Ancak Dengeleme Güç Piyasasında, Gün Öncesi Piyasasında olduğu gibi, üretim birimlerinin marjinal (son birim) maliyetlerine göre teklif ettikleri fiyatlar ve devreye giriş esneklikleri

gibi parametreler de dikkate alınarak bir liyakat sıralaması oluşturulmakta ve buna göre sistem fiyatı belirlenmektedir. Bu bağlamda, dengeleme güç piyasası da bir mekanizmadan öte, bir piyasa özelliği gösterebilmekte, dolayısıyla bazı durumlarda ilgili pazar tanımına konu olabilmektedir.

(44) Türkiye elektrik piyasalarının serbestleşme sürecinde geldiği nokta bakımından AB tecrübelerine gore henüz erken aşamada olduğu dikkate alındığında, ilgili ürün pazarlarına ilişkin değerlendirmeler bakımından AB tecrübelerinin irdelenmesinin yerinde olacağı görülmektedir. Avrupa Komisyonu'nun (Komisyon) EdF/British Energy kararında elektrik ticaretinin, anlaşma vadesi ve miktarına göre; “ikili anlaşmalar”, “tezgah üstü piyasası”, “İngiltere enerji borsası (APX)” ve “dengeleme mekanizması” olmak üzere dört ana alternatif kanal ile gerçekleştiği ifade edilerek bir anlamda elektrik üretim ve toptan satışına ilişkin pazar tanımları kapsamında ikili anlaşmaların yanında spot piyasalar ve dengeleme piyasaları da dikkate alarak daha dar tanımlamaların yapılabileceği değerlendirilmesi gerektiği belirtilmiş, bununla birlikte dosya kapsamında ilgili ürün pazarı “toptan elektrik piyasası” olarak geniş bir şekilde tek bir ilgili ürün pazarı olarak kabul edilmiştir .

(45) Spot piyasaların ayrı ilgili ürün pazarı olarak ele alınıp alınamayacağına ilişkin tartışmaların yaşandığı İspanya piyasasına ilişkin iki kararda; İtalya piyasasına ilişkin EdF/AEM/Edison kararında ve İskandinav piyasasına ilişkin Sydkraft/Graninge kararında bu husus tartışılmış ancak kesin bir ayrım yapılmamıştır. İskandinav piyasasına ilişkin başka iki kararda ise küçük perakende şirketleri için “gün öncesi piyasası” olarak faaliyet gösteren Nord Pool’da işlem yapmanın zorluğundan hareketle enerji borsalarının ikili anlaşmalardan farklı bir piyasa olarak kabul edilebileceği ifade edilmiş ancak yine nihai bir tanım yapılmamıştır.

(46) Dengeleme piyasalarının ayrı ilgili ürün pazarı olup olamayacağı da bazı Komisyon kararlarında tartışılmıştır. Komisyon, Avusturya piyasasına ilişkin Verbund/EnergieAllianz kararında elektriğin kendine özgü nitelikleri sonucu oluşan anlık arz-talep eşitliği nedeniyle dengeleme piyasasının diğer elektrik piyasalarından farklılaştığını; Sydkraft/Graninge kararında da dengeleme piyasasının elektrik sisteminin kesintisiz işlemesini güvenceye almak için oluşturulduğunu ve bu piyasaya katılmak isteyen üretim birimlerinin hızla devreye girme yetisine sahip olması gerektiğinden hareketle piyasa katılımcılarının sınırlı olduğunu vurgulamakta ve bu iki yapının ayrı pazarlar olabileceğini ifade etmektedir. Portekiz piyasasına ilişkin ENI/EDP/GDP kararında ise Komisyon, dengeleme mekanizmasının kamu kontrolünde olan ve uzun dönemli elektrik satış anlaşmalarında (ESA) tek alıcı konumundaki REN aracılığı ile düzenlemeye tabi tarifeler çerçevesinde işletildiğinden henüz piyasa oluşmadığı sonucuna varmıştır. DONG/Elsam/Energi E2 kararında ise dengeleme piyasasında, sistem işleticilerinin tek alıcı olduğu ve çok kısa sürede ekstra kapasite ortaya çıkartma yetisine sahip olmaları gerektiğinden, toptan satış piyasası ile dengeleme piyasasının ikame özelliği göstermemesi ve fiyatlama mekanizmalarının da farklı olmasından hareketle bu piyasaların ayrı pazarlar olarak tanımlanabileceği vurgulanmıştır. EdF/British Energy kararıyla birlikte bahsedilen tüm bu kararlarda toptan satış piyasası ve dengeleme piyasası ayrımına ilişkin nihai pazar tanımı yapmayan Komisyon, Macaristan piyasasına ilişkin E.On/Mol kararında, İtalya piyasasına ilişkin EdF/AEM/Edison kararında ve Belçika piyasasına ilişkin GdF/Suez kararında ise dengeleme piyasası ile toptan satış piyasasını ayrı ilgili ürün pazarları olarak belirlemiştir. Görüldüğü üzere elektrik üretimi alanında yapılan ilgili pazar tanımları piyasanın serbestleşme sürecinde hangi aşamada bağlı olarak değişkenlik gösteren dinamik bir yapıdadır.

(47) İlgili pazar tanımında öne çıkan diğer önemli bir unsur ise, talebin zamansal özelliği sonucu sistemdeki rekabetçi şartların değişebilir olmasıdır. Şöyle ki, kapasite kısıtları ve

maliyet yapıları nedeniyle yüksek ya da düşük talep dönemlerinde talebi karşılamak üzere devreye girecek santraller kapasite kısıtları ve maliyet yapıları nedeniyle farklılaştığından sayısı özellikle yüksek talep döneminde piyasa, rekabetçi bir yapıdan oligopolistik (hatta duopolistik veya monopolistik) bir yapıya dönebilmektedir.

(48) Bu çerçevede “baz yük”, “orta yük” ve “puant yük” olmak üzere farklı piyasalar dikkate alınabilmektedir. Esasında talep seviyelerini niteleyen bu kavramlar doğası gereği zamansal bir boyuta sahiptirler. Baz yük tüketimin düşük seyrettiği, genellikle düşük marjinal maliyete ve işletim esnekliğine sahip santrallerin kullanıldığı zaman dilimidir. Puant yük ise tüketimin en yüksek seviyede seyrettiği ve genellikle marjinal maliyeti ve işletim esnekliği yüksek üretim birimlerinin devreye girdiği zaman dilimini nitelemektedir. Orta yük ise bu iki bölüm arasında bir geçiş evresi oluşturmaktadır. Benzer teknolojiye ve ölçeğe sahip üretim birimlerinin marjinal maliyetleri, devreye giriş ve devreden çıkış hızı gibi özelliklerinin de benzer olması, üretim birimlerinin kullandığı birincil enerji kaynağı ile karşıladığı yük arasında bir korelasyon doğmasına neden olmuştur. Bu husus da, belirli zaman dilimlerinde piyasanın rekabetçi şartlarının farklılaşmasına neden olmakta ve ilgili ürün pazarı tanımının zamansal olarak değişebilmesi sonucunu doğurabilmektedir. Dolayısı ile, zamansal ya da yük anlamında ilgili pazar tanımlarını farklılaştırabilmektedir.

(49) Komisyon’un Iberdola/Scottish Power kararında elektrik üretiminde kullanılan birincil enerji kaynaklarına göre (doğal gaz, kömür, nükleer, hidroelektrik, rüzgar vb.) bir inceleme yapılmış ancak ilgili ürün pazarına ilişkin bir ayrım ortaya konmamıştır. Bununla birlikte EdF/British Energy kararında elektrik toptan satış pazarına ilişkin “tezgah üstü aracılı ticaret” ayrımında ticarete konu olan ürünlerden (standardize edilmiş ikili anlaşmalar) baz yük ürünlerin genellikle nükleer kaynaklarla; puant yük ürünlerin de doğal gaz ya da kömür gibi daha esnek kaynaklarla yapılan üretimle karşılanmasından dolayı anlamlı maliyet ve fiyat farklılıklarına sahip olduğu belirtilmiştir. Bu temelde, baz yük, puant yük gibi ayrı pazarlar tanımlanabileceği ifade edilmiş ancak yine nihai bir ayrım yapılmamıştır. Komisyon, yakın tarihli RWE/Essent kararında, Hollanda Rekabet Otoritesi’nin elektrik üretim ve toptan satışı pazarına ilişkin “puant saatler”, “puant-dışı saatler” ayrımını konu etmekte ancak nihai bir tanım yapmamaktadır. Komisyon'un yürüttüğü Enerji Sektör Araştırması’nda da ilgili ürün pazarlarının zamansal boyutuna ilişkin olarak puant ve puant-dışı ayrımına ek olarak saatlik tanımlar yapılabileceği ifade edilmiş ancak yine nihai bir tanım yapılmamıştır.

(50) İlgili pazar tanımlarında ele alınması gereken bir diğer unsur ise uzun dönemli enerji satış anlaşmalarıdı r. Geçmişte, elektrik üretim yatırımlarını finanse etmek üzere Yap- İşlet, Yap-İşlet-Devret ve İşletme Hakkı Devri yöntemleriyle özel sektörce inşa edilen tesislerde üretilen elektriğin tümünü belirlenmiş bir fiyattan almak üzere kamu ve özel sektör teşebbüsleri arasında uzun dönemli enerji satış anlaşmaları (ESA) imzalanmıştır. Şirketler, bu tesislerde üretilen elektriği, piyasanın rekabetçi dinamikleri dışında garantili olarak satabilmektedirler. Bahsekonu bu ESA'ların arz güvenliği gibi farklı açılardan olumlu etkilerinin olabileceği ileri sürülebilecek olsa da rekabetçi piyasa kapsamında sayılıp sayılmaması bazı tartışmalara konu olabilmektedir. Türkiye'de kurulu gücün yaklaşık %20'sini oluşturan ESA'ların büyük bir kısmının 2016-2019 arasındaki dönemde sona ermesi beklenmektedir.

(51) Komisyon’un ENI/EDP/GDP kararında, toptan satış piyasasında, o dönemde Portekiz’in kamu kontrolündeki toptan elektrik alıcısı olan Rede Eléctrica Nacional S.A. (REN) ile elektrik üreticileri arasındaki ESA’ların sona ermesinden önceki ve sonraki döneme ilişkin olmak üzere ikili bir inceleme yapmış; elektriğin toptan satışı piyasası, piyasanın rekabete açık olan kısımları kapsamında analiz edilmiştir. E.On/Mol kararında da Macaristan elektrik endüstrisi için benzer bir yaklaşım sergilenmiştir.

(52) İlgili pazara ilişkin yapılacak değerlendirmelerde ilgili coğrafi pazarın da ele alınması gerekmektedir..Elektrik piyasalarında, coğrafi anlamda elektrik üretimine ilişkin rekabetçi yapıyı belirleyen bir başka unsur da iletim hatları ve kapasiteleridir. İletim hatlarında kısıt olması halinde, diğer bölgelerden izole bir yapı sergileyen belirli bölgelerin ayrı birer ilgili coğrafi pazar olarak değerlendirilmesi söz konusu olabilecektir. Zira, bir bölgeye elektrik sevkinin, iletim hatlarının kısıtları nedeniyle mümkün olmaması, o bölgenin izole bir yapıya bürünmesine ve de rekabetçi parametrelerin diğer bölge ya da ülkenin geri kalanına kıyasla farklılaşması anlamında ayrı bir coğrafi pazarın ortaya çıkmasına neden olabilmektedir.

(53) Komisyon tarafından, EDF ve AEM’in, İtalyan Edison teşebbüsünün kontrolünü ortak bir şekilde devralmasına ilişkin kararında devralma işleminin gerçekleştiği İtalya’da, elektriğin bir üretim tesisinden tüketiciye aktarılması aşamasında iletim hatlarında kısıtlar yaşanabildiği ifade edilmiştir. Bu kararda, söz konusu kısıtlar nedeniyle sistem işleticisinin ülke genelinde tek bir denge fiyatı (piyasa takas fiyatı) oluşturamayacağından hareketle, ülkenin birçok bölgeye bölündüğü ve farklı denge fiyatları oluşturulduğu; ancak, böylesi bir durumda ulusal bir fiyat oluşturmak için bölgelerin ortalama fiyatlarının alındığı belirtilmiştir. Oluşturulan bu kısıt bölgelerinden, örneğin, Sardunya hemen her zaman, Sicilya bölgesi ise zamanın %41’inde diğer bölgelerden izole bir yapı sergilemektedir. Bu husustan yola çıkarak Komisyon, İtalya’da gün öncesi piyasa mekanizması ve istatistik veriler ile bölgesel pazarların tanımlanabileceğini söylemiş ancak rekabetçi açıdan bir endişe doğmamasından hareketle coğrafi pazar tanımı açık bırakılmıştır.

(54) Elektrik üretimine ilişkin Kurul kararlarında, elektrik üretimi ve satışı pazarının coğrafi boyutu Türkiye olarak tanımlanmıştır. Ancak, önümüzdeki dönemde piyasa serbestleştikçe, üretim ve tüketimin yeri ve yoğunluğu; buna bağlı olarak da iletim hatlarında oluşabilecek kısıtlardan ötürü farklı coğrafi bölgelerde oluşabilecek farklı rekabet şartlarının da dikkate alınması söz konusu olabilecektir.

G.4.2. Elektriğin Nihai Tüketiciye Satışına İlişkin İlgili Pazar Değerlendirmeleri

(55) Elektriğin perakende satışı, nihai tüketicilere satışları kapsamaktadır. Perakende satışlarına ilişkin piyasa esas itibarıyla sadece dağıtım şirketleri ve henüz piyasada bulunmayan perakende şirketlerinin satış yapabildikleri serbest olmayan tüketiciler ile tedarikçisini seçebilme şansına sahip olan serbest tüketicilerden oluşmaktadır. İlgili pazar tanımının, mevzuattan kaynaklanan bu durum dikkate alınarak, serbest tüketicilere ve serbest olmayan tüketicilere satışlar olarak ayrılması doğru olmayacaktır. Şöyle ki; serbest tüketici limiti EPDK tarafından belirlenmekte olup, limitin zaman içinde düşürülmektedir. Dolayısıyla, serbest tüketici limitinin sıfıra indiği andan itibaren tüm tüketiciler, mevzuat açısından serbest tüketici olarak kabul edilecektir. Bu nedenledir ki, ilgili pazar tanımı açısından ileriye dönük bir değerlendirmede, mevzuat çerçevesinde serbest olan ve serbest olmayan tüketiciler şeklinde bir ayrıma gitmek yerine; tüketicilerin büyüklük, iletim hattına doğrudan bağlı olmak ve benzeri özellikleri bakımından yapılabilecek ayrımlar yerinde olacaktır. Komisyon kararlarında da perakende satışlara ilişkin pazarın, büyük endüstriyel tüketiciler ile diğer küçük ölçekli endüstriyel, ticari ve hanehalkından oluşan tüketiciler olarak ikiye ayrıldığı görülmektedir.

(56) Komisyon’un ENI/EDP/GDP kararında, İspanya ve Portekiz için, yüksek ve orta gerilimli iletim hattına bağlı büyük endüstriyel tüketiciler ile düşük gerilimli şebekeye bağlı küçük endüstriyel, ticari ve hanehalkı tüketiciler ayrı pazarlar olarak tanımlanmıştır. İngiltere için ise, 100 kW ve üstü yüke sahip tüketiciler ile 100 kW altı yüke sahip tüketiciler arasında ayrım yapılmış; EdF/Seeboard kararında, liberalleşmeye paralel olarak pazar tanımı açık bırakılmış olsa da, perakende elektrik piyasasında hanehalkı, yarım saatlik

tarifelere tabi olmayan küçük endüstriyel ve ticari tüketiciler ile yarım saatlik tarifelere tabi olan büyük endüstriyel ve ticari tüketiciler arasında üçlü bir ayrım olabileceği öngörülmüştür.

(57) Bu noktada, elektrik dağıtım özelleştirmelerine ilişkin Rekabet Kurulu kararlarında perakende seviyesinde ilgili ürün pazarı, “büyük endüstriyel tüketicilere yapılan satışlar” ve “hanehalkları ile küçük ölçekli endüstriyel/ticari tüketicilere yapılan satışlar” şeklinde belirlendiği görülmektedir. Pazarın rekabete açılmışlık seviyesi ve daha da önemlisi, işleyen bir rekabetçi piyasa yapısının gerçekleşme seviyesine göre, küçük ölçekli endüstriyel tüketiciler ile hanehalkının da ayrı pazar olarak kabul edilmesi mümkün görülebilmekle birlikte, bu dosya kapsamında nihai tanım yapılmasına gerek görülmemektedir.

(58) İlgili pazara ilişkin yapılacak değerlendirmelerde ilgili coğrafi pazarın da ele alınması gerekmektedir Elektrik piyasasındaki mevcut düzenleme gereği her bir dağıtım bölgesindeki serbest olmayan tüketicilere perakende elektrik satışının, münhasıran bölgedeki dağıtım şirketi tarafından yapılması öngörülmektedir. Bu anlamda, dağıtım bölgelerdeki serbest olmayan tüketicilerin alternatif temin kaynağı bulunmamaktadır. Serbest olmayan tüketicilerin, Türkiye toplam tüketiminin büyük bir bölümünü oluşturduğu ve bu tüketicilerin, tarife kapsamında, sadece kendi bölgelerindeki dağıtım şirketlerinden alım yapabildikleri dikkate alındığında, bir dağıtım bölgesindeki perakende satış ve hizmetinin, başka bir bölgedeki perakende satış ve hizmetinden kesin olarak ayrıldığı görülmektedir. Serbestleşmeyle birlikte perakende pazarı tamamen rekabete açılacak olsa da, bu rekabetçi dönemin özellikle başlangıç döneminde, dağıtım faaliyetlerinden kaynaklanan bölgeselliğin varlığını koruyacağı görülmektedir.

(59) Bununla birlikte, serbestleşme sürecinin hedefi tüm tüketicilerin tedarikçisini seçme hakkına sahip olduğu ve perakende satışlarda bölgesel tekellerin yerini rekabetçi bir yapıya bıraktığı bir elektrik piyasasıdır. Bu değerlendirmeler ışığında, büyük endüstriyel tüketiciler bakımından ilgili coğrafi pazar Türkiye olarak tanımlanabilecektir. Küçük ölçekli tüketiciler bakımından ise mevcut mevzuat çerçevesinde bölgesel coğrafi pazarların söz konusu olduğu, öte yandan serbestleşme süreci dikkate alındığında serbest tüketici limitinin sıfıra indirilmesiyle bu faaliyetlere ilişkin coğrafi pazarın bölgesellikten çıkıp Türkiye ölçeğine genişletilebileceği görülmektedir. Esas itibarıyla coğrafi pazara ilişkin olarak üretim portföyleri bakımından bu yönde yapılacak tanımlar serbestleşme sürecinin ileri aşamalarında daha çok önem kazanabilecektir.

G.4.3. İlgili Pazarlar Hakkında Genel Değerlendirme

(60) Yukarıda yer verildiği üzere elektrik üretimi ve toptan satışı ile elektriğin nihai tüketicilere satışını içeren ilgili pazar tanımlarında elektriğin kendine özgü nitelikler nedeniyle dosya özelinde tarafların piyasadaki konumları da dikkate alınarak farklı tanımlamalar yapılabilmektedir. Dar pazar tanımlarının somut anlamda yapılması için ilgili işleme ilişkin tarafların piyasadaki konumlarının yanı sıra piyasanın serbestleşme seviyesi, bahse konu piyasa yapılarının işleyişi ve nitelikleri ve de bu yapıların rekabetçi açıdan anlamlı derecede farklılaşıp farklılaşmadığı gibi hususlarının öne çıktığı; bununla birlikte bu tanımlamaların, rekabetçi bir risk doğmadığı sürece nihailendirilmediği görülmektedir.

(61) Dosya konusu işleme dönülecek olursa, bu aşamada en dar ilgili pazar tanımlarının dahi rekabetçi analizin sonuçlarına etki etmeyecek olmasından yola çıkarak, bu dosya özelinde nihai bir pazar tanımının yapılmasına gerek görülmemiştir.

G.5. Değerlendirme

G.5.1. Eşikler Bakımından Değerlendirme

(62) Seyitömer'in yaklaşık (…..) TL'lik bir ciroya sahip olduğu dikkate alındığında, tek başına bu durum sebebiyle dahi, bildirime konu devir işlem taraflarının toplam cirosu, alıcı taraf her kim olursa olsun, 1998/4 sayılı Tebliğ kapsamında 25 milyon TL’lik eşiği aştığından işlemin izne tabi olduğu görülmektedir.

(63) Cengiz’in, mezkur ortakları ile birlikte dağıtım aşamasındaki Kolin-Limak-Cengiz ve Alarko-Cengiz ortaklıkları dikkate alındığında rekabetçi davranışların koordinasyonu riski bakımından 4054 sayılı Kanun’un 4. maddesi kapsamında da bir değerlendirme gerektiği ileri sürülebilecekse de söz konusu teşebbüslerin üretim seviyesindeki düşük pazar payları dikkate alındığında bu aşamada koordinasyon riski bakımından bir değerlendirme yapılmasına gerek bulunmadığı görülmektedir. Bu nedenle işleme ilişkin değerlendirme sadece 4054 sayılı Kanun’un 7. maddesi kapsamında yatay yoğunlaşma ve dikey bütünleşme başlıkları altında ele alınacaktır.

G.5.2. Yatay Yoğunlaşmaya İlişkin Değerlendirme

(64) Birleşme ve devralmalar açısından rakip teşebbüsler arası işlemleri niteleyen yatay yoğunlaşma sonucunda oluşan yapının hâkim durum yaratması ya da mevcut bir hâkim durumu güçlendirmesi rekabetçi açıdan birtakım riskler doğurabilecektir. Nitekim bu durum 4054 sayılı Kanun’un 7. maddesi kapsamında yasaklanmıştır.

(65) Türkiye elektrik üretimine ilişkin olarak kurulu gücün kuruluşlara ve üretimin yakıt cinslerine göre dağılımına aşağıdaki tablolarda yer verilmektedir:

Tablo 16: Türkiye Elektrik Kurulu Gücünün Üretici Kuruluşlara Göre Dağılımı

2011 YILI SONU

KURULUŞLAR

KURULU GÜÇ KATKI SANTRAL SAYISI

MW %ADET

Tablo 17: Türkiye Elektrik Kurulu Gücünün Yakıt Cinslerine Göre Dağılımı

2011 YILI SONU

YAKIT CİNSLERİ

SANTRAL

KURULU GÜÇ KATKI SAYISI

MW %ADET

Kaynak: TEİAŞ

(64) Türkiye Elektrik üretimine ilişkin kuruluşlara ve yakıt cinslerine göre pazar yapısına

aşağıdaki tablolarda yer verilmektedir:

Tablo 18: Türkiye Elektrik Üretiminin Üretici Kuruluşlara Göre

Toplam Üretim

Kuruluşlar (MWh) Pazar Payı (%)

EÜAŞ 73.524.104,32 31,92

TÜRKİYE TÜKETİM TOPLAMI 230.306.311,52

Tablo 19: Türkiye Elektrik Üretiminin Yakıt Cinslerine Göre

TÜRKİYE TOPLAMI

KAYNAKLAR Üretim (MWh) Pazar Payı (%)

FUEL-OİL 900.446 0,39

(65) Bu pazar yapısı çerçevesinde devre konu Seyitömer ile devralan taraflar bakımından

mevcut elektrik üretim miktarları, pazar payı ve ciro bilgilerine aşağıda yer verilmektedir:

Kurulu

Pazar

(MW) (%)

Payı

ÇELİKLER (…..) (…..) (…..) (…..) (…..)

(ÇELİKLER-

SEYİTÖMER)

SEYİTÖMER)

(66) Elektrik üretim ve toptan satış piyasasında hakim durum değerlendirmesinde ilgili pazarlarda oluşan pazar payı, hakim duruma ilişkin pazar gücünün bir göstergesi olarak ele alınmaktadır. Muhtemel alıcı konumundaki Çelikler, Eti ve Aksa’nın kurulu güç ve üretim pazar paylarına bakıldığında; Seyitömer ile birlikte kurulu güç bakımından muhtemel alıcıların sırasıyla toplam %(…..), %(…..) ve %(…..) pazar payına ulaşacakları; üretim anlamında ise sırasıyla toplam %(…..), %(…..) ve %(…..) pazar payına ulaşacakları görülmektedir. Bu doğrultuda, muhtemel alıcıların ve özelleştirmeye konu teşebbüsün toplam pazar paylarının oldukça düşük olduğu görülmektedir.

(67) Yatırım aşamasındaki santraller açısından tarafların pazardaki konumlarına bakıldığında; bugün itibarıyla yürümekte olan en fazla yatırımın Eti’yi kontrol eden Cengiz Grubu’na ait olduğu görülmektedir. Öte yandan; artan elektrik talebi sonucu yoğunlaşan diğer yatırımlar dikkate alındığında teklif sahiplerinin, yatırımların tamamlanması ile elde edilecek, pazar payı artışlarının düşük olması gibi hususlar da dikkate alındığında teklif sahibi teşebbüslerin yatırımları sonucu elde edecekleri pazar paylarının bu aşamada bir pazar gücü endişesi doğurmadığı anlaşılmaktadır.

(68) Bununla birlikte elektriğin kendine özgü nitelikleri nedeniyle elektrik piyasasında yatay yoğunlaşma anlamında hâkim durum analizinde pazar paylarının yanı sıra bazı nitel ve nicel göstergelerin de dikkate alınması gerekebilmektedir. Bu çerçevede incelemeye konu hususların başında zamansal ya da coğrafi anlamda piyasada oluşan kısıtların rekabetçi yapıya etkisi gelmektedir. İlgili pazara ilişkin bölümde de ele alındığı üzere elektrik talebinin zamansal anlamda dalgalanması sonucu oluşan yük seviyelerini karşılamak üzere santrallerin devreye girmesinde, bu santrallerin yakıt türleri ve buna bağlı olarak üretim teknolojileri sonucunda farklılaşan kapasite, esneklik ile üretim maliyetleri gibi faktörler belirleyici olmaktadır. Bu durumda her santral her yük seviyesinde çalışmadığından yük seviyelerine göre rekabetçi şartlar farklılaşabilmektedir. Coğrafi anlamda ise, iletim kısıtları nedeniyle bazı coğrafi bölgelerde elektrik sevkiyatı gerçekleştirilemediği zaman dilimlerinde o bölgenin, diğer bölgelerden farklı bir rekabetçi yapı sergilemesi sonucu ortaya çıkan yapı hakim durum değerlendirmelerinde dikkate alınabilmektedir.

(69) Elektrik piyasalarında gerek hakim durumun tespiti gerekse de hakim durumun kötüye kullanılmasına ilişkin yapılan analizlerde öne çıkan önemli değerlendirmelerden biri de, teşebbüs ya da teşebbüslerin “kapasite tutma stratejisi” ile piyasa fiyatlarını etkileyebilme gücüne sahip olması durumudur. Bu strateji çerçevesinde üreticiler, ellerinde bulunan elektrik üretim kapasitesinin bir kısmı için piyasada teklif vermemekte ya da aşırı yüksek fiyat vererek üretim biriminin devre dışı kalmasını ve piyasa denge fiyatının rekabetçi seviyenin üzerinde oluşmasını sağlamaktadır. Bu stratejiyi sürdüren teşebbüs bakımından üretilmeyen elektriğin yarattığı “kayıp”, elde kalan elektriğin, piyasada oluşan yüksek fiyattan satılmasının yaratacağı “gelir”den küçük ise bu strateji üreticiler için kârlı hale gelmektedir. Kapasite tutma stratejisi sonucu piyasa fiyatlarını etkileme gücü bir anlamda hakim duruma işaret edebilmektedir. Bu stratejinin bir özelliği ise piyasa fiyatlarını etkilemek için çok yüksek pazar paylarına ihtiyaç bulunmamasıdır.

Elektrik endüstrisindeki üretim ile iletimdeki kısıtlar nedeniyle zamansal ve coğrafi anlamda rekabetçi şartların farklılaşabilmesi de dikkate alındığında talebin fiyat esnekliğinin oldukça düşük olması, bahse konu stratejinin ciddi tekel kârı ve tüketici zararlarına neden olabileceğini göstermektedir. Kapasite tutma stratejisinin hakim duruma etkisine ilişkin olarak EdF/British Energy [10] kararında Komisyon, iki elektrik üreticisi arasındaki devralmayı incelerken yatay anlamda bu teşebbüslerin kapasite tutarak elektrik piyasasındaki fiyatları yükseltme riskine dikkat çekmiş ve hakim durum değerlendirmesinde bu duruma vurgu yapmıştır. 2007 yılında yayımlanan Avrupa Komisyonu Enerji Sektör Araştırması’nda da elektrik üretimindeki yoğunlaşmanın kapasite tutma stratejisini beraberinde getirebildiği ve üreticilerin portföyündeki santrallerin “vazgeçilmez” olması halinde yüksek fiyatların empoze edildiği durumları ortaya çıkardığı değerlendirmeleri yapılmıştır.

(70) Elektrik üretimine ilişkin hakim durum değerlendirmelerine ilişkin yapılacak analizde tarafların yukarıdaki unsurlara ek olarak pazardaki konumları, sahip oldukları üretim portföyünün çeşitliliği, piyasaların yapısı gibi hususlar da önem kazanabilmektedir. Özellikle üretim alanındaki büyük ölçekli yoğunlaşmalar bakımından yukarıda ortaya konan çerçevede ayrıntılı incelemeler gerekebilecek olmakla birlikte dosya özelinde muhtemel alıcıların ve özelleştirmeye konu teşebbüsün daha dar ilgili pazar tanımlarında dahi rekabetçi yapı bakımından sakınca oluşturacak bir pazar gücüne ulaşmadığı; bu nedenle bildirim konusu işlem ile yatay yoğunlaşma bakımından herhangi bir pazarda hâkim durum yaratılmasının veya mevcut hâkim durumun güçlendirilmesinin ve böylece rekabetin önemli ölçüde azaltılmasının söz konusu olmayacağı değerlendirilmektedir.

G.5.3. Dikey Bütünleşmeye İlişkin Değerlendirme

(71) Elektrik endüstrisinin serbestleşme sürecindeki yeniden yapılandırılmasında üretim, iletim, dağıtım ve perakende satış faaliyetlerinin hukuki olarak ayrıştırılması öngörülmekle birlikte, üretim ve perakende satış faaliyetlerinin bütünleşmesinin engellenmediği görülmektedir. Bu durumda ortaya çıkan dikey bütünleşme sağlıklı işleyen rekabetçi bir piyasa yapısı açısından hem olumlu hem de olumsuz sonuçlar doğurabilecektir.

(72) Üretim ve perakende satış bütünleşmesinin sağlanmasıyla elde edilen olumlu sonuçlardan birinin, tüm tüketicilerin serbest olmasıyla uzun dönemli ikili anlaşmaların azalması ve üretim yatırımlarının cazibesini kaybetmesi riskini azaltmaya yönelik olarak üretim yatırımlarının teşvik edilmesi olduğu söylenebilir. Bunun yanında, spot piyasada oluşacak değişken fiyat seviyelerine karşı da dağıtım/perakende satış firmalarının üretim ile bütünleşik bir yapıya sahip olmasının avantaj yaratacağı ileri sürülebilir. Tüm tüketicilerin seçme hakkını kazanmasıyla dikey bütünleşmenin bir risk olmaktan çıkacağı yönünde görüşler bulunsa da, serbest olmayan tüketicilerden oluşan münhasır bir müşteri portföyüyle özelleştirilen dağıtım firmaları açısından, dikey bütünleşmenin rekabetçi yapı açısından hiçbir risk taşımadığını söylemenin mümkün olmadığı görülmektedir.

(73) Dağıtım bölgelerinde perakende satış faaliyetlerinde rekabetin oluşturulması açısından, dağıtım şirketlerinin aynı ekonomik bütünlük içindeki üretim şirketleriyle ikili anlaşmalar yapmaları elektrik üretim ve toptan satış ya da nihai tüketicilere satış pazarlarında faaliyet göstermek isteyen ancak alt pazarda faaliyeti olmayan üretim şirketlerinin satış yapmak üzere yeterli alıcı bulamamalarına; yeterli üretimi olmayan alıcıların da elektrik tedarik etmek üzere yeterli satıcı bulamamalarına neden olabilecektir. Dikey bütünleşme sonucu likiditenin azalması anlamına gelecek bu durum sonucunda toptan satış

[10] Case No: M.5224- EdF/British Energy

fiyatlarında yüksek dalgalanmalar yaratarak yeni yatırımlar için ciddi öneme sahip olan fiyat sinyalleri de olumsuz etkilenebilecektir.

(74) Tüm bunlara ek olarak, dikey bütünleşme sonucunda dağıtım şirketlerine yapılan satışlar bakımından yüksek fiyatla alınan elektriğin maliyetinin tüketicilere yansıtılması riski ortaya çıkabilecektir. Bu nedenle, iyi işleyen bir ikili anlaşmalar piyasası sağlanabilmesi açısından dağıtım ve üretim şirketlerinin özelleştirme işlemleri, dikey bütünleşme yönüyle de ayrıntılı olarak ele alınmalı ve hem yapısal hem de davranışsal olarak rekabetçi bir toptan satış piyasası oluşturulması sağlanmalıdır. Şüphesiz, üretim- perakende satış bütünleşmesi ile piyasada hakim durum yaratma riski, üretim ve/veya perakende satış seviyelerinde yoğunlaşmanın varlığı halinde ortaya çıkacaktır. Bahse konu dikey bütünleşme hususu elektrik dağıtım özelleştirmelerine ilişkin Kurul kararlarında değerlendirilmiş ve bugüne kadarki kararlarında dikey bütünleşme konusunun özellikle -bu dosyanın da konusunu oluşturan- üretim özelleştirmeleri sürecinde daha ayrıntılı olarak ele alınacağını belirtmiştir.

(75) Bu noktada, bir önceki bölümde üretim seviyesinin ele alınmış olmasından hareketle elektrik dağıtım pazarındaki durum ele alınacaktır. Anılan kapsamda aşağıda kısaca Türkiye dağıtım pazarında yer alan teşebbüslerin elektrik satış miktarları ve pazar paylarına yer verilmektedir.

Tablo 21: Elektrik dağıtım şirketlerinin sattıkları enerji ve payları (2011)

Pay

Kontrol Sahibi Şirket Adı Satılan Enerji (MWh) (%)

CENGİZ KOLİN LİMAK* AKDENİZ (…..) (…..)

* Mezkûr ortak girişim grubu, ilgili özelleştirme işlemlerinde birinci sıradaki teklif sahibi olup Kurul’un da izin

verdiği bu devir işlemleri devam etmektedir.

(76) Yukarıda yer alan bilgiler derlendiğinde teklif sahibi teşebbüsler bakımından dağıtım firmalarına yapılan satışlar çerçevesindeki dikey bütünleşik yapıya ilişkin olarak aşağıdaki tabloda sunulan görünüm ortaya çıkmaktadır:

Tablo 22: İşlem sonucunda ortaya çıkacak dikey bütünleşik yapı (2011)

Kurulu Güç

Üretim Dağıtım

Kurulu Güç Toplam Dağıtım Şirketleri

Teklif Sahibi Kurulu Üretim Üretim Pazar

Pazar Payı Tüketim İçinde Pazar Payı

Teşebbüsler Güç (MW) (MWh) Payı (%)

(%) (MWh) (%)

*Faal olan Meram EDAŞ, Uludağ EDAŞ ve Çamlıbel EDAŞ’a ek olarak; özelleştirme devir işlemleri devam eden Boğaziçi EDAŞ ve Akdeniz EDAŞ’ın Kolin-Limak-Cengiz Ortak Girişim Grubu tarafından nihai olarak devralındığı varsayımı altında.

Tablodan da görüldüğü üzere teklif sahipleri arasında ETİ’yi kontrol eden Cengiz’in, Cengiz-Alarko ve Kolin-Limak-Cengiz ortak girişimi ile elektrik dağıtımını yürüttüğü bölgelerin toplam pazar payı olan %(…..) dikkat çekmektedir. Elektrik dağıtımında sahip olunan bu yüksek pay ile ortaya çıkabilecek dikey bütünleşmenin yaratması olası risklerin değerlendirilmesi için Cengiz Holding'in payının kurulu güç bakımından %(…..); üretim bakımından %(…..) olduğu dikkate alındığında Seyitömer’in Cengiz Holding tarafında devralınması işleminin dikey bütünleşme anlamında ciddi bir rekabetçi riskin oluşmadığı kanaatine varılmıştır.

H. SONUÇ

(77) Düzenlenen rapora ve incelenen dosya kapsamına göre;

1- Seyitömer Termik Santrali’nin ve santral tarafından kullanılan taşınmazların, Seyitömer Linyitleri İşletmesi tarafından kullanılan taşınır ve taşınmazların"Varlık Satışı"; 2594, 31743 ve 200702650 Numaralı Maden Ruhsatları ve bu Ruhsatların kapsadığı Maden Sahalarının "İşletme Hakkının Verilmesi" yöntemi ile bir bütün halinde

- Çelikler Taahhüt İnşaat ve Sanayi A.Ş veya

- Eti Bakır A.Ş. veya

- Aksa Enerji Üretim A.Ş.

tarafından devralınması işleminin, 4054 sayılı Kanun’un 7. maddesi ve bu maddeye dayanılarak çıkarılan 1998/4 sayılı"Özelleştirme Yoluyla Devralmaların Hukuki Geçerlilik Kazanabilmeleri İçin Rekabet Kurumuna Yapılacak Ön Bildirimlerde ve İzin Başvurulannda Takip Edilecek Usul ve Esaslar Hakkında Tebliğ" kapsamında izne tabi olduğuna;

2- Adı geçen teklif sahiplerinden herhangi biri tarafından gerçekleştirilecek muhtemel devralma işlemi sonucunda, aynı Kanun maddesinde yasaklanan nitelikte hakim durum yaratılmasının veya mevcut bir hakim durumun güçlendirilmesinin ve böylece ilgili pazarda rekabetin önemli ölçüde azaltılmasının söz konusu olmadığına, bu nedenle bildirim konusu işleme izin verilmesinde sakınca bulunmadığına

OYBİRLİĞİ ile karar verilmiştir.