Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığının okul sütü ihalesine Marmara ve Karadeniz Bölgeleri bakımından…

Rekabet Kurumu Başkanlığından,

REKABET KURULU KARARI

A. TOPLANTIYA KATILAN ÜYELER

Başkan: Prof. Dr. Nurettin KALDIRIMCI

Üyeler: Prof. Dr. Metin TOPRAK, Doç. Dr. Mustafa ATEŞ,

Doç. Dr. Cevdet İlhan GÜNAY, Dr. Murat ÇETİNKAYA,

Reşit GÜRPINAR

B. RAPORTÖRLER: Burak BÜYÜKKUŞOĞLU, Arif Ogün SARI, Didem ULUÇ

C. BİLDİRİMDE

BULUNAN: - Tat Konserve Sanayi A.Ş.

Temsilcisi: Dr. Kemal Tahir SU

Turan Güneş Bulvarı 100/20 Yıldız / Ankara

(1) D. DOSYA KONUSU: Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığının okul sütü ihalesine Marmara ve Karadeniz Bölgeleri bakımından birlikte katılıma ilişkin olarak Tat Konserve Sanayi A.Ş., Ak Gıda Sanayi ve Ticaret A.Ş., Sütaş Süt Ürünleri A.Ş., Danone Tikveşli Gıda ve İçecek San. ve Tic. A.Ş. ile Yörükler Dış Ticaret A.Ş. arasında imzalanan "Okul Sütü Tedarik Sözleşmesi"ne muafiyet tanınması talebi.

(2) E. DOSYA EVRELERİ: Kurum kayıtlarına 27.04.2012 tarih ve 3729 sayı ile giren bildirim üzerine düzenlenen 19.06.2012 tarih ve 2012-3-63/MM sayılı Menfi Tespit/Muafiyet Raporu görüşülerek karara bağlanmıştır.

(3) F. RAPORTÖRLERİN GÖRÜŞÜ: İlgili raporda özetle; dosya konusu “Okul Sütü Tedarik Sözleşmesi”ne 4054 sayılı Kanun’un 5. maddesi çerçevesinde muafiyet verilebileceği sonuç ve kanaatine ulaşıldığı ifade edilmiştir.

G. İNCELEME VE DEĞERLENDİRME

G.1. Taraflara İlişkin Bilgiler

G.1.1. Tat Konserve Sanayi A.Ş. (Tat)

1967 yılında Bursa merkezli olarak faaliyetine başlayan Tat, başta domates salçası olmak üzere sebze konservesi, ketçap ve mayonez üretimi yapmaktadır. Tat’ın Bursa, İstanbul ve İzmir olmak üzere toplam üç ilde üretim tesisi olup, süt üretimini Bursa’daki tesisinde SEK markasıyla gerçekleştirmektedir.

G.1.2. Ak Gıda Sanayi ve Ticaret A.Ş. (Ak Gıda)

(4) 1996 yılında Sakarya’da Ülker Şirketler Topluluğu tarafından kurulan Ak Gıda, uzun ömürlü (UHT) süt çeşitleri, yoğurt ve peynirin yanı sıra hazır toz içecek, mayonez, ketçap gibi çeşitli ürün gruplarında faaliyet göstermektedir. Teşebbüsün Ülker İçim, Halk ve Ak markaları adı altında satışa sunduğu ürünlerin yanı sıra tesislerinde private label (özel

markalı ürün) üretimi de bulunmaktadır.

G.1.3. Sütaş Süt Ürünleri A.Ş. (Sütaş)

(5) 1974 yılında kurulan ve merkezi Bursa’da bulunan Sütaş, ağırlıklı olarak süt ve ayran, yoğurt ve tereyağı gibi süt ürünleri alanında faaliyet göstermektedir.

G.1. 4. Danone Tikveşli Gıda ve İçecek San. ve Tic. A.Ş. (Danone Tikveşli)

(6) Danone Grubunun iki ana iştirakinden biri olan Danone Tikveşli, 1998 yılından itibaren Gönen ve Lüleburgaz’daki fabrikalarında süt ve sütlü ürünlerin yanı sıra bebek besinleri ve medikal beslenme ürünleri ile faaliyetini sürdürmektedir.

G.1.5. Yörükler Dış Ticaret A.Ş. (Yörükler)

(7) Yörükler, Yörsan Gıda Mamulleri Sanayi Ticaret A.Ş. (Yörsan)’nin ürettiği ürünlerin dağıtım ve pazarlama işlerini yürütmekte olup, iki teşebbüs aynı ekonomik bütünlük içerisinde yer almaktadır. Yörsan Balıkesir’de bulunan fabrikasında, başta uzun ömürlü UHT süt olmak üzere peynir, yoğurt gibi ürünler üretmektedir.

G.2. İlgili Pazar

G.2.1. Genel Olarak Türkiye’de Süt Üretimi

(8) Türkiye’de süt endüstrisi, üretim değeri açısından gıda sanayinin %15’ini oluşturmaktadır. Sütün, başta çocuklar ve gençler olmak üzere tüm yaş gruplarının tüketmesi gereken temel bir besin maddesi olması ve ekonomik açıdan ülke ekonomisine önemli katma değer sağlaması, sektörün önemini artırmaktadır.

(9) Dünya genelinde olduğu gibi, Türkiye’de de gıda sektörünün en önemli bileşenlerinden biri olan süt sektöründe, toplam süt üretiminin %91,7’sini inek sütü, %6’sını koyun sütü,

1

%2’sini keçi sütü ve %0,3’nü manda sütü oluşturmaktadır.

(10) Üretilen sütün işlenme ve pazarlanma kanallarına bakıldığında ise parçalı bir yapı olduğu görülmektedir. Üretilen çiğ sütün yaklaşık %33’ü mandıralarda, %27’si modern fabrikalarda, %20’si işletmelerde tüketilmekte, geri kalan %20’si ise sokak sütçüleri

2

tarafından satılmaktadır. Bu noktada, çiğ süt üreten ve müstahsil olarak adlandırılan işletmelerin önemli bir bölümünün hala küçük ölçekli aile işletmeleri olduğunu söylemek mümkündür.

(11) 14.2.2000 tarih ve 23964 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan 2000/6 sayılı “Türk Gıda Kodeksi Çiğ Süt ve Isıl İşlem Görmüş İçme Süt Tebliği”nin 4. maddesinin (g) bendinde belirtilen “Isıl İşlem Görmüş İçme Süt” tanımı kapsamında, sütün Tarım ve Köy İşleri Bakanlığı’ndan üretim izni alınmak suretiyle tüketiciye sunulması gerekmektedir. Dolayısıyla ısıl işlem görmüş sütler, pastörizasyon, UHT (Ultra High Temperature) veya sterilizasyon yöntemlerinden biriyle işlenerek, satışa sunulan içme sütlerini kapsamaktadır.

(12) Sütün geçirildiği işlem yönünden UHT ve pastörize süt olarak iki grupta incelenmesi 1 T.C Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı Tarımsal Ekonomi ve Politika Geliştirme Enstitüsü (TEPGE) Süt ve Süt Ürünleri Durum Tahmin Raporu 2011/2012, s.11.

2

UYSAL, H. 2008. Süt ve Süt Ürünleri Sektörü, Üretimde Karşılaşılan Sorunlar, Uluslar arası, Süt Sığırcılığı ve Süt Ürünleri Çalıştayı ve Sergisi, 28-29 Nisan, http://bornova.vet.gov.tr/harunuysal.ppt#256,1

mümkündür. Normal koşullarda bozulmadan uzun süre dayanabilmesi olanaksız olan sütün, besleyici değerinin korunabilmesi için son zamanlarda ağırlıklı olarak UHT yönteminden yararlanılmaktadır. Ülkemizde 250 ml, 500 ml, 1 litre gibi çeşitli ebatlarda piyasaya sürülen karton ambalajlı UHT, sanayide üretilen sütün %90’lık bölümünü

3

oluşturmaktadır.

(13) Öte yandan, süt üretimi işine görece küçük bir ölçekle girmenin kolay olması sebebiyle, pazarda faaliyet gösteren birçok küçük ve orta ölçekli firma bulunmaktadır. Ancak ulusal çapta faaliyet göstermek isteyen teşebbüslerin belli bir markayla ve güçlü dağıtım ağıyla pazara nüfuz etmeleri gerekmektedir. Bu noktada, özellikle endüstriyel süt bakımından marka yaratmanın önemli olduğu görülmektedir. Nielsen verilerine göre Türkiye UHT süt pazarında üreticilerin pazar paylarına aşağıdaki tabloda yer verilmektedir.

Tablo 1: Türkiye UHT Süt Pazar Payları(%)

2009 2010 2011

Sütaş (…..) (…..) (…..)

(14) Tabloda görüldüğü üzere UHT süt pazarında çok sayıda yerli ve yabancı sermayeli üretici faaliyet göstermektedir. Pazarın dikkat çeken bir başka özelliği ise başta BİM olmak üzere market markaları ve diğer markalar toplamının pazarın yaklaşık (…..) oluşturmasıdır. Başvuru kapsamında, ihaleye taraf olan teşebbüslerin 2011 yılı pazar paylarının (…..) olduğu Tablo 1’den anlaşılmaktadır.

G.2.2. İlgili Ürün Pazarı

(15) ilgili ürün pazarının genel olarak “süt pazarı”, “UHT süt pazarı”, ya da ihale konusu ürün göz önüne alınarak “200 ml paketli UHT süt pazarı” şeklinde daha dar kapsamlı olarak tanımlanması mümkün olsa da ilgili pazar tanımının muafiyet incelemesi kapsamında yapılacak değerlendirmeye etki etmeyecek olması nedeniyle mevcut dosya kapsamında ilgili ürün pazarı tanımlanmamıştır.

G.2.3. İlgili Coğrafi Pazar

(16) UHT süt üreten firmalar ve bu arada bildirime konu iş ortaklığına taraf olan teşebbüsler Türkiye geneline yönelik faaliyet göstermekle birlikte, tarafların teklif verdikleri ihale bölgesinin Marmara ve Karadeniz Bölgeleri olması dikkate alınarak, ilgili coğrafi pazar "Marmara ve Karadeniz Bölgeleri" olarak belirlenmiştir.

G.3. Yapılan Tespitler ve Hukuki Değerlendirme

G.3.1. İhale Süreci ve Bildirime Konu Sözleşme

(17) 16.01.2012 tarih ve 2012/2957 sayılı “Okul Sütü Programı Uygulama Esasları Hakkında 3 ASÜD Dünya ve Türkiye Süt Endüstrisi Raporu, 2010.

Bakanlar Kurulu Kararı” ve bu Karara dayanılarak hazırlanan “2012/35 sayılı Okul Sütü Programı Uygulama Tebliği” çerçevesinde T.C Gıda ve Hayvancılık Bakanlığı (Bakanlık), Milli Eğitim Bakanlığı ve Sağlık Bakanlığınca 2012 yılı içerisinde “Okul Sütü Programı” yürütülmesi kararlaştırılmıştır. Bu kapsamda, ana sınıfından itibaren beşinci sınıf öğrencileri dahil olmak üzere; ilköğretim okulu öğrencilerinin dengeli beslenmesini sağlamak suretiyle gelişme oranlarını artırmak ve arz fazlası sütün değerlendirilerek üretimde istikrarı sağlamak, programın başlıca hedefleri olarak belirlenmiştir.

(18) Söz konusu düzenleme çerçevesinde Bakanlık tarafından ilköğretim okullarının birinci kademesinde günlük süt dağıtımına yönelik olarak 17.04.2012 tarih ve 2012/48458 ihale kayıt numaralı ihale düzenlenmiş olup, ihale teknik şartnamesinde “Marmara ve Karadeniz”, “Ege ve Doğu Anadolu”, “İç Anadolu ve Güneydoğu Anadolu” ile “Akdeniz” olmak üzere 4 ana dağıtım bölgesi belirlenmiştir. İhalenin “Marmara ve Karadeniz” bölümünde Marmara’da 4.316 okulda 45.508.400 adet 200 ml tam yağlı kutu süt, Karadeniz’de 4.473 okulda 16.196.375 adet 200 ml tam yağlı kutu süt dağıtımı öngörülmektedir. Bu kapsamda, ihalede “Marmara ve Karadeniz Bölgesi”ne yönelik üretim ve dağıtımın birlikte yürütülmesi amacıyla Tat, Ak Gıda, Sütaş, Danone Tikveşli ile Yörükler arasında, temel esasları Bakanlık tarafından önceden belirlenmiş olan “Okul Sütü Tedarik Sözleşmesi” (Sözleşme) imzalanmıştır. İş ortaklığı uyarınca Marmara ve Karadeniz Bölgelerinde Ak Gıda 18.289.180, Sütaş 14.049.440, Yörükler (Yörsan) 4.889.199, Tat 6.684.101, Danone Tikveşli 5.451.900 adet 200 ml tam yağlı kutu süt üretim ve dağıtımı gerçekleştirecektir.

(19) Bildirim Formu’nda yer verilen bilgilere göre, Bakanlık tarafından açılmış bulunan söz konusu ihale şartnamesinde 25 günlük süreyle “200 ml UHT tam yağlı kutu süt” dağıtımı öngörülmektedir. İhale konusu coğrafi bölgeye tek bir teşebbüs tarafından kutu süt temininin, mevcut kapasiteler ve üretim miktarlarıyla karşılanamayacağı gerekçesiyle, anılan teşebbüsler “Marmara ve Karadeniz” bölgesi için gerekli üretim ve dağıtımı birlikte gerçekleştirmek istemektedirler. Dolayısıyla Sözleşme’nin temel amacı, anılan ihalede Bakanlık tarafından belirlenen bölgelerden biri olan “Marmara ve Karadeniz”de “200 ml UHT tam yağlı kutu süt” üretim ve dağıtım işinin Sözleşme’ye taraf teşebbüslerce birlikte yerine getirilmesidir.

(20) Sözleşme’nin 2. maddesi uyarınca Bakanlık tarafından ihale edilen "200 ml tam yağlı UHT Kutu Süt'ün Okullara Dağıtımı" işinin Marmara ve Karadeniz bölgelerine ilişkin kısmına ilişkin tedarik ve dağıtım koşulları, bu sözleşme hükümleri doğrultusunda belirlenecektir. Sözleşme kapsamında Ak Gıda pilot ortak olarak belirlenmiş olup, Sözleşme’nin 3. maddesinde ihale ile ilgili işlemlerin bu ortak tarafından yürütüleceği hüküm altına alınmıştır. Sözleşme’nin 3.3 maddesi uyarınca ise iş ortaklığına taraf olan her firma, payına düşen okul sütünü, Bakanlık ile imzalanan mal alımına dair sözleşme ve ihale şartnamesine uygun olarak, ilgili noktalara eksiksiz ve zamanında teslim etmekle yükümlüdür.

(21) Son olarak, Sözleşme’nin 3.8. maddesine göre bu Sözleşme’ye konu okul sütü dağıtımı, Bakanlık ile yapılan ”Mal Alımına Ait Sözleşme” ve ihale şartnamesine uygun olarak tamamlanacak ve işin teslimi ile ödemelerin yapılmasına müteakip, iş sona erecektir.

G.3.2. Menfi Tespit Değerlendirmesi

(22) Sağlık Bakanlığı işbirliğiyle hazırladığı “Okul Sütü Projesi” kapsamında dağıtılacak süt için düzenlenen ihaleye katılan teşebbüsler tarafından yapılmış olan iş ortaklığıdır. İş ortaklığına taraf olan teşebbüsler, bu işbirliği kapsamında ihaleye birlikte teklif vermişlerdir.

(23) Bildirim formunda taraflar, söz konusu ihaleyle sınırlı olmak üzere işbirliği içinde olacaklarını ve ihale dışında kalan faaliyetlerinin bu işbirliğinden etkilenmeyeceğini ifade etmektedirler. Bununla birlikte, ihale konusu işin gerçekleştirilmesi için, süt ve süt ürünleri piyasasında faaliyet gösteren ve aynı zamanda rakip konumunda olan teşebbüsler öncelikle ihaleye birlikte girmişler ve bunun sonucunda birlikte üretim ve dağıtım planlaması yapma yolunu seçmişlerdir. Dolayısıyla, söz konusu ihale için yapılan iş ortaklığının, tarafların faaliyette bulunduğu süt ve süt ürünleri sektöründe teşebbüsler arası bilgi paylaşımı ya da koordinasyon sonucunu doğurması ve dolayısıyla 4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun çerçevesinde rekabeti sınırlayabilmesi mümkündür.

(24) Bu kapsamda ihale tarafı teşebbüslerin (…..) ulaşan pazar payları da dikkate alındığında bildirime konu Sözleşme’ye 4054 sayılı Kanun’un 8. maddesi uyarınca menfi tespit belgesi verilemeyeceği kanaatine ulaşılmıştır.

G.3.3. Muafiyet Değerlendirmesi

(25) 4054 sayılı Kanun’un 4. maddesi kapsamındaki anlaşma, uyumlu eylem ve kararlar, Kanun’un 5. maddesindeki koşulların varlığı halinde 4. maddenin uygulanmasından muaf tutulabilmektedir.

G.3.3.1. Malların üretim veya dağıtımı ile hizmetlerin sunulmasında yeni gelişme ve iyileşmelerin ya da ekonomik veya teknik gelişmelerin sağlanması

(26) Bildirime konu iş ortaklığı, ilköğretim öğrencilerine ücretsiz olarak süt temini ve dağıtımını öngören sosyal içerikli bir proje olarak ortaya çıkmaktadır.

(27) Yapılan bildirimde, ihale konusu işin coğrafi alan itibarıyla oldukça geniş kapsamlı olmasının yanı sıra, Bakanlık tarafından ihalenin yapıldığı tarihten itibaren çok kısa süre içerisinde çiğ süt tedariki ve sütün işlenmesini gerektirmesi nedeniyle, süt üreticilerinin ihaleye tek tek katılmak yerine iş ortaklığı şeklinde katılımlarını gerekli kıldığı ifade edilmektedir. Tarafların ihaleye girdikleri bölgelerde toplam 8789 okula dağıtım yapılacaktır. Teslim edilecek ürün miktarı ise toplam 49.363.820 adettir.

(28) İhale öncesinde belirlenen miktarda okul sütünün teslim edilme şartları ve teslim programına ilişkin esaslara Bakanlık tarafından hazırlanan ve yüklenici Ak Gıda tarafından imzalanan “Mal Alımına Ait Sözleşme Tasarısı”nda yer verilmiş olup, belirlenen okullarda dağıtımın, sözleşmenin imzalanmasını takiben en geç 2 iş günü içerisinde başlaması öngörülmüştür. Bu noktada, Bakanlık tarafından öngörülen ve üretilecek miktar dikkate alındığında oldukça kısa olarak değerlendirilebilecek zaman diliminde firmaların gerek çiğ süt tedariki, gerekse sütü işleme ve üretim kapasiteleri bakımından birtakım zorluklarla karşılaşmaları muhtemeldir.

(29) Öte yandan ihale kapsamında yapılacak olan iş sadece üretim değil aynı zamanda dağıtımı da kapsamaktadır. Söz konusu dağıtım işi, günlük olarak çok sayıda dağınık noktaya süt dağıtımı yapılmasını gerektirmekte olup bu organizasyon, teşebbüslerin rutin dağıtım organizasyonlarına ek olarak kapsamlı bir lojistik planlamasını beraberinde getirecektir. Bu noktada söz konusu iş ortaklığının, üretim miktarındaki artış ve dağıtımdaki ek iş yükünden dolayı oluşabilecek aksaklıkların en aza indirgenmesi noktasında 4054 sayılı Kanun'un 5. maddesinin ilk koşulu olan malların üretim ve dağıtımında iyileşme sağlanması koşulunu sağlamaktadır.

G.3.3.2. Tüketicinin bundan yarar sağlaması

(30) Bildirime konu iş ortaklığında tüketici kesim ilköğretim öğrencileri olup, ihale konusu projenin amacı ilköğretim öğrencilerine süt içme alışkanlığının kazandırılmasıdır. Bu noktada, söz konusu proje bağlamında sütün zamanında ve hijyenik koşullarda üretilmesi, bunun yanı sıra iş ortaklarının sahip olduğu lojistik avantaj ve fabrika merkezleri ile ana dağıtım hatlarına yakın olan noktaların paylaşılması sonucu okullara, düzenli bir şekilde dağıtım yapılması ile birlikte tüketici yararı koşulunun sağlandığı anlaşılmaktadır.

G.3.3.3. İlgili piyasanın önemli bir bölümünde rekabetin ortadan kalkmaması

(31) Taraflar arasındaki iş ortaklığı, Bakanlık tarafından ihale konusu miktar ve dağıtım yapılacak noktaların önceden belirlenmiş olduğu, geçici süreli bir projeye özgüdür. Üstelik ihale kapsamında anılan bölgede dağıtılacak okul sütü miktarı, 2011 yılı Türkiye toplam süt üretim miktarının %0,7’sini oluşturmaktadır. Ayrıca başvuru konusu iş, ortaklığa taraf teşebbüslerin faaliyet gösterdiği perakende süt ve süt ürünleri piyasası dışında gerçekleşen, süreli bir ihale kapsamında üretim ve dağıtım miktarının paylaşılması amacı için kurulan, okullara yönelik bir projedir. Bu noktada, bildirime konu işlem bakımından İlgili piyasanın önemli bir bölümünde rekabetin ortadan kalkmadığı koşulunun sağlandığı anlaşılmaktadır..

G.3.3.4. Rekabetin (a) ve (b) bentlerindeki amaçların elde edilmesi için zorunlu olandan fazla sınırlanmaması

(32) Bildirime konu işleme taraf teşebbüsler, münhasıran okul sütü olarak dağıtılmak üzere açılan süt alım ihalesi kapsamında işbirliğine gitmişlerdir. Bu noktada rekabetin (a) ve (b) bentlerindeki amaçların elde edilesi için zorunlu olandan fazla sınırlanmaması konusunda belirleyici olan husus, iş ortaklığına taraf olan teşebbüslerin söz konusu ihale işlemi dışında kalan üretim, pazarlama ve satış faaliyetlerinin herhangi bir şekilde bu iş ortaklığından etkilenmemesidir. Örneğin, ihale kapsamında dahi olsa, ortaklığa taraf teşebbüslerin kapasite miktarı gibi stratejik bilgileri birbirleriyle paylaşmaları, rekabeti kısıtlayabilecektir.

(33) Oldukça kısa süre içerisinde yüksek miktarda ürün talebi üzerine tarafların bu talebi karşılayabilmek amacıyla birlikte hareketleri; ihale konusu iş için öngörülen üretim miktarının firmalar arasında bölüşülmesi ve ardından firmaların ürettikleri sütü yine kendi dağıtım kanalları vasıtasıyla, ağırlıklı olarak faaliyet gösterdikleri yakın bölgelere dağıtmalarına yönelik olacaktır. Bu noktada ortaklığa taraf teşebbüslerin sahip olduğu kapasite miktarlarının, ihalenin yapıldığı tarih ve süt dağıtımının başlangıcı arasındaki kısa süre de dikkate alındığında ihale konusu “Marmara ve Karadeniz” bölgesi bakımından yetersiz kalması, söz konusu iş ortaklığına ilişkin makul bir gerekçe olarak görülmektedir. Dolayısıyla, mevcut durumda ihalenin anılan şartlar altında yürütülmesi sonucunda rekabetin zorunlu olandan fazla kısıtlanmaması şartının da sağlandığı kanaatine varılmıştır.

H. SONUÇ

(34) Düzenlenen rapora ve incelenen dosya kapsamına göre; Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığının okul sütü ihalesine Marmara ve Karadeniz Bölgeleri bakımından birlikte katılıma ilişkin olarak Tat Konserve Sanayi A.Ş., Ak Gıda Sanayi ve Ticaret A.Ş., Sütaş Süt Ürünleri A.Ş., Danone Tikveşli Gıda ve İçecek San. ve Tic. A.Ş. ile Yörükler Dış Ticaret A.Ş. arasında imzalanan "Okul Sütü Tedarik Sözleşmesi"ne, 4054 sayılı Kanun’un 5. maddesi çerçevesinde muafiyet tanınmasına OYBİRLİĞİ ile karar verilmiştir.