Türkiye Elektrik Dağıtım A.Ş., Başkent Elektrik Dağıtım Müessesesi A.Ş., Aktaş Elektrik Ticaret A.Ş., Bedaş…

REKABET KURULU KARARI

Dosya Sayısı : 2002-1-7 (Önaraştırma)

Karar Sayısı: 02-26/262-102

Karar Tarihi: 30.4.2002

A- TOPLANTIYA KATILAN ÜYELER

Başkan : Prof.Dr. M.Tamer MÜFTÜOĞLU

Üyeler: Dr. Kemal EROL, İsmet CANTÜRK, Nejdet KARACEHENNEM, A. Ersan GÖKMEN, R. Müfit SONBAY, Kubilay ATASAYAR, Murat GENCER, Mustafa PARLAK, Prof.Dr. Zühtü AYTAÇ, Rıfkı ÜNAL

B- RAPORTÖRLER: M.Ömür PAŞAOĞLU, F.Yeşim AKCOLLU, Salim AYDEMİR C- ŞİKAYET EDEN: - Zafer ÇAĞLAYAN

(Ankara Sanayi Odası Yönetim Kurulu Başkanı)

Atatürk Bulvarı No:193 06680 Kavaklıdere-Ankara

- Nejat KOÇER

(Gaziantep Sanayi Odası Yönetim Kurulu Başkanı)

İstasyon Cad. No:2 Kat:4 P.K.359 Gaziantep

- Turhan ÇAKAR

(Tüketici Hakları Derneği Genel Başkanı)

Emek İş Hanı Atatürk Bulvarı No:95 Kat:8 No:804

06650 Kızılay-Ankara

- Zeki GÜNDOĞAN

Birlik Mah. 46. Sok. No:20/7 06610 Çankaya-Ankara

- Halil KAYA

D- HAKKINDA ÖNARAŞTIRMA YAPILANLAR

- Türkiye Elektrik Dağıtım A.Ş.

İnönü Bulvarı No:27 Bahçelievler-Ankara

- Başkent Elektrik Dağıtım Müessesesi A.Ş.

Necatibey Cad. No:10 Sıhhiye-Ankara

- Bedaş Boğaziçi Elektrik Dağıtım A.Ş.

Abdulhakhamid Cad. No:79 80090 Taksim-İstanbul

- Aktaş Elektrik Ticaret A.Ş.

Ar Plaza A Blok Kozyatağı 81090 Erenköy-İstanbul

E- DOSYA KONUSU: Türkiye Elektrik Dağıtım A.Ş., Başkent Elektrik Dağıtım Müessesesi A.Ş., Aktaş Elektrik Ticaret A.Ş., Bedaş Boğaziçi Elektrik Dağıtım A.Ş.’nin hakim durumlarını kötüye kullanarak 4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun'u ihlal ettikleri iddiası.

F- İDDİALARIN ÖZETİ : Türkiye Elektrik Dağıtım A.Ş. (TEDAŞ), Başkent Elektrik Dağıtım Müessesesi A.Ş. (Başkent), Aktaş Elektrik Ticaret A.Ş. (Aktaş), Bedaş Boğaziçi Elektrik Dağıtım A.Ş. (Bedaş)’nin 2001 yılı içerisinde elektrik enerjisi satış

REKABET KURUMU 1

tarifelerinde enflasyon oranının çok üzerinde artış yaparak hakim güçlerini kötüye kullandıkları iddia edilmektedir.

G- DOSYA EVRELERİ: 10.1.2002 tarih, 191 sayı; 14.1.2002 tarih, 231 sayı; 14.1.2002 tarih, 246 sayı; 21.1.2002 tarih, 362 sayı ve 1.2.2002 tarih, 595 sayı ile giren başvurular üzerine hazırlanan 1.2.2002 tarih ve 2002-1-7/BN-02-FYA sayılı Bilgi Notu, 8.2.2002 tarih ve REK.0.05.00.00/15 sayılı Başkanlık önergesi ile 12.2.2002 tarih, 02-08 sayılı Kurul toplantısında görüşülmüş ve 4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’un 6. maddesinin ihlaline ilişkin bir soruşturma açılmasına gerek olup olmadığının belirlenmesi amacıyla, Kanun'un 40/1. maddesi uyarınca 02-08/59-M sayı ile önaraştırma yapılmasına karar verilmiştir.

İlgili karar uyarınca düzenlenen 5.4.2002 tarih ve 2002-1-7/ÖA-02-MÖP sayılı Önaraştırma Raporu 12.4.2002 tarih, REK.0.05.00.00/43 sayılı Başkanlık önergesi ile 30.4.2002 tarih ve 02-26 sayılı Kurul toplantısında görüşülerek, karara bağlanmıştır.

H- RAPORTÖRLERİN GÖRÜŞÜ: İlgili raporda;

- Aktaş'ın görev sözleşmesinin 27.3.2002 tarihinde Danıştay tarafından iptal

edildiği ve faaliyetlerine son verildiği,

- TEDAŞ’ın 2000 ve 2001 yılı itibarıyla faaliyet zararı ile karşı karşıya kaldığı,

dolayısıyla kar marjının yüksek olmasına dayalı bir aşırı fiyatlamadan söz

edilemeyeceği,

- 1994-2000 yılları itibarıyla TEDAŞ’ın elektrik satış fiyatlarındaki artışın,

enflasyonun altında ya da enflasyona yakın bir oranda gerçekleştiği,

- Şikayete konu olan 2001 yılı elektrik fiyatları artışlarının ise, IMF’ye verilen

taahhütler gereği ABD doları kurunun artışına endekslenmesi sonucu, enflasyon

oranının biraz üzerinde seyrettiği; ancak bu durumun bir kötüye kullanma hali

olarak kabul edilemeyeceği,

- Yapılan maliyet etkinliği analizinin, TEDAŞ’ın etkinsizliğinden dolayı aşırı fiyat

uyguladığına ilişkin kesin bir bulgu olarak ele alınamayacağı, ancak analizde

teşebbüsün dağıtım müesseseleri ve bağlı ortaklıkları arasında etkinlik farkları

bulunması hususunun maliyet etkinsizliğine yönelik bir işaret olarak

değerlendirilebileceği,

- Yapılan analizlerin TEDAŞ’ın maliyet etkinsizliğini açıkça gösterdiği kabul edilse

dahi, etkinlik ve fiyatlama sorununun, temelde yapısal önlemlerin hayata

geçirilmesi ve işletmeleri maliyet etkinliğine yöneltecek teşvik mekanizmalarının

geliştirilmesi ile çözülebileceği; temel görevleri ve sahip olduğu yetkiler

bakımından konunun asıl muhatabının Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu

olduğu,

- Bu nedenlerle, Aktaş ve TEDAŞ hakkında 4054 sayılı Kanun’un 6. maddesini

ihlal etmekten dolayı bir soruşturma açılmasına gerek bulunmadığı

ifade edilmektedir.

REKABET KURUMU 2

H- İNCELEME VE DEĞERLENDİRME

H.1. İlgili Pazar

H.1.1. Ürün Pazarı

Elektrik enerjisi sektörü, üretim ve tüketiminin birbirine bağlı olması sebebiyle kendine özgü yapısal özellikleri olan bir sektördür. Sektördeki süreçlerin teknik özellikleri dikkate alındığında, sektör yapısının genel olarak, üretim, iletim, dağıtım ve perakende arzı olarak dört bölüme ayrıldığı görülmektedir.

Elektrik Üretimi:

Elektrik üretimi, ısı enerjisi veya sudaki potansiyel enerji gibi başka formdaki enerjinin elektriğe çevrilmesi işlemidir. Üretimde diğer enerji kaynaklarının girdi olarak kullanılmasının getirdiği maliyetin yanı sıra, ölçek ekonomileri gereği bu işlemin birden fazla üniteye sahip santrallerde kesintisiz olarak sağlanması için gerekli uzun dönemli yatırım ve finansman programları, sermaye yoğun bir üretim modelini zorunlu kılmaktadır.

Elektrik enerjisi santralleri kullanılan birincil (primer) enerji tipine göre; termik santraller, nükleer santraller, hidrolik santraller olarak sınıflandırılabilir. Termik santrallerde, kimyasal yakıtlardaki (kömür, doğal gaz, fuel-oil) ısı enerjisi; hidrolik santrallerde, sudaki potansiyel enerji ve nükleer santrallerde ise nükleer füzyondan elde edilen ısı enerjisi kullanılmaktadır.

Elektrik İletimi:

Elektrik üretimi için kullanılan büyük ölçekli santraller genellikle nihai tüketicilerin bulunduğu yerlerden uzakta kurulmaktadır. Bu nedenle, üretilen ve yüksek voltajlı olduğu için doğrudan kullanıma uygun olmayan enerjinin iletim hatlarıyla, voltajın düşürüldüğü dağıtım merkezlerine ulaştırılması gerekmektedir. Elektrik santrallerinin birbirlerine ve trafo merkezlerine bağlantılarını sağlayan sistem, iletim sistemidir.

Üretim ve iletimin koordinasyonu, “enterkonnekte sistem” aracılığı ile sağlanmaktadır. İki ya da daha çok şebekenin bir ya da daha çok hat tarafından bağlantı ekipmanları ile birbirine bağlanmasına enterkonneksiyon denmektedir. Enterkonnekte sistem ise taşımada karlılık ve güvenilirliğin arttırılması amacıyla, özellikle önemli miktarlardaki enerji alışverişi için iki ya da daha fazla sistem ya da şebeke arasında bölgeler arası ya da uluslar arası bağlantı olanağını sağlayan sistemi ifade etmektedir.

Elektrik Dağıtımı ve Perakende Arzı:

Tüketicilere ulaşmadan önce yüksek voltajlı elektrik, trafo merkezlerinde düşük voltaja indirilmektedir. 36 KV ve aşağı gerilim kademelerinde yer alan bu trafo merkezleri ve dağıtım şebekeleri elektrik dağıtım sistemini oluşturmaktadır.

Kesintisiz elektrik dağıtımı; sistemde yeterli sayıda ve kapasitede jeneratör birimi, yedek hat kablo ve trafo olması, sistemin sürekli bir şekilde bakımının yapılması ve zaman içerisinde güvenilirliğini yitirmiş sistem elemanlarının yenilenmesi ve sistem işletmesi üzerinde son derece etkin bilgisayara dayalı izleme

REKABET KURUMU 3

ve kontrol mekanizmalarının kurulması işlemlerinin tamamını kapsamaktadır. Elektrik

bu çerçevede kullanıma hazır hale geldikten sonra tüketicilere ulaşmaktadır.

Önaraştırmaya konu teşebbüsler, elektriğin dağıtımı ve perakende arzı ile

iştigal etmekte olup, inceleme konusu fiyatlar ise tüketiciye satış fiyatlarıdır. Bu

çerçevede ilgili ürün pazarı " elektrik dağıtımı ve arzı faaliyeti" olarak tespit edilmiştir.

H.1.2. Coğrafi Pazar

Her teşebbüs ilgili il ya da bölgede elektriğin dağıtım ve satış hakkına

münhasıran sahip olduğundan, ilgili coğrafi pazarlar, teşebbüslerin görev alanlarını

oluşturan " il ya da birkaç ili kapsayan bölgeler" olarak belirlenmiştir.

H.2. Yapılan Tespitler ve Hukuki Değerlendirme

H.2.1. Elektrik Tarifelerine İlişkin Mevzuat

20.2.2001 tarihinde kabul edilen 4628 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun

"Tarifeler, Tüketicilerin Desteklenmesi" başlıklı 13. maddesinin birinci fıkrasının (a)

bendinde;

“Bu kısımda düzenlenen ve bir sonraki yıl uygulanması önerilecek tarifeler, ilgili tüzel kişi tarafından bu Kanun hükümleri doğrultusunda ve kendisine Kurul (Elektrik Piyasası Düzenleme Kurulu) tarafından verilen lisanstaki hükümler uyarınca her yıl ekim ayının sonuna kadar hazırlanır ve Kurul onayına sunulur. Kurul, bu başvuruların ilgili lisans hükümlerine uygun olduğunu tespit etmesi halinde, bu başvuruları aynı yılın 31 Aralık tarihini geçmeyecek şekilde onaylar. Lisans sahibinin, bir sonraki yıl boyunca tarifelerde yapacağı aylık enflasyon ve lisansında belirtilen diğer hususlarla ilgili ayarlamalar da Kurul onayında yer alır…”

ifadesi bulunmakta ve aynı maddenin birinci fıkrasının (b) bendinde lisans türleri

sayılmaktadır. Lisans türlerinden biri olan "perakende satış lisansı"na ilişkin olarak

ise aşağıdaki ifadeler yer almaktadır:

“İletim sistemine doğrudan bağlı olanlar dışındaki tüketiciler için, eşit taraflar arasında ayırım gözetmeksizin uygulanacak fiyatları, hükümleri ve şartları içerir. Serbest olmayan tüketiciler için geçerli olacak perakende satış tarifeleri, perakende satış lisansı sahibi dağıtım şirketi ve/veya perakende satış şirketleri tarafından önerilir ve Kurul tarafından incelenerek, onaylanır.

İletim sistemine doğrudan bağlı olanlar dışındaki serbest tüketiciler için geçerli olacak perakende satış tarifeleri de bu tüketiciler ikili anlaşmalarla kendi tedarikçilerini seçene kadar, bulundukları dağıtım bölgesindeki perakende satış lisansı sahibi dağıtım şirketi ve/veya perakende satış şirketleri tarafından önerilir ve Kurul tarafından incelenerek onaylanır.

Perakende satış lisansı sahibi şirketlerin lisanslarında, elektrik enerjisi tüketim miktarlarına göre değişen tipte tarifelerin ve/veya fiyat aralıklarının uygulanmasına ilişkin yükümlülükler yer alabilir ve buna dair ayrıntılar lisans kapsamında tanımlanır.”

Bu maddeden de anlaşılacağı üzere, iletim sistemine doğrudan bağlı olmayan

serbest tüketiciler için kendi tedarikçilerini seçene kadar ve serbest olmayan

REKABET KURUMU 4

tüketiciler için her zaman geçerli olacak perakende satış tarifeleri, perakende satış lisansı sahibi dağıtım şirketleri veya perakende satış şirketleri tarafından önerildikten sonra Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu tarafından onaylanmaktadır.

Kurul üyeleri 2001 yılı Kasım ayında Bakanlar Kurulu'nca atanarak göreve başlamışlar ve bu tarihten sonra da Kurum oluşturulmaya başlanmıştır. Ancak, Kanun'un geçici 3. maddesinde Kurum’un teşkilatlanmasının tamamlaması, ikincil mevzuat çalışmalarının yapılması ve piyasada faaliyet gösteren şirketlerin yeni lisans şartlarına uyum sağlamaları amacıyla onsekiz aylık (Bakanlar Kurulu’nun bu süreyi bir defaya mahsus olmak üzere altı aya kadar uzatabileceği belirtilmiştir.) bir hazırlık dönemi öngörülmüştür.

3154 sayılı Kanun'un 2. maddesinde Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı’na (Bakanlık) verilmiş olan fiyat tarifelerini onaylama ve kontrol etme yetkisi, 4628 sayılı Kanun'un 17. maddesinin (b) bendi uyarınca, “ilgili kanunlarda piyasada faaliyet gösteren kurum ve kuruluşlara bırakılmadığı takdirde ve ölçüde” şeklinde sınırlandırılmış ve Bakanlığın elektrik piyasasındaki tarife onaylama ve kontrol etme yetkisi kalkmıştır. Ancak, Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu henüz tarife yönetmeliği yayımlamadığı için eski uygulama devam etmektedir.

Ayrıca aynı Kanun'un Geçici 3. maddesinde; hazırlık dönemi süresince Kanun'la düzenlenmesi gereken yönetmeliklerin hazırlanıp yayımlanacağı, bu yönetmelikler yürürlüğe girinceye kadar mevcut yönetmeliklerin uygulanmasına devam edileceği belirtilmektedir.

Yukarıdaki açıklamalardan da anlaşılacağı üzere, Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu henüz elektrik enerjisi fiyat tarifelerine ilişkin bir düzenleme yapmamış olup, halihazırda yürürlükte bulunan yönetmelikler geçerliliğini korumaktadır.

233 sayılı ve 8.6.1984 tarihli Kamu İktisadi Teşebbüsleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname'nin fiyat ve tarifelere ilişkin 35. maddesinde;

“1. Teşebbüs, müessese ve bağlı ortaklıklar, işletmelerinde üretilen mal ve hizmet

fiyatlarını tespitte serbesttirler.

2. Üretilen mal ve hizmetlerin fiyatları, gerektiğinde Bakanlar Kurulu’nca tespit

edilebilir.

3. Bakanlar Kurulu’nca tespit olunan fiyatlar maliyetlerin altında bulunduğu

takdirde

a. Zarar ile birlikte, mahrum kalınan kar, ait olduğu yılı izleyen yılın genel

bütçesine konulacak şekilde ödenekle karşılanır.

b. Mahrum kalınan kar miktarı, mal ve hizmetin satış maliyeti üzerinde %10 kar

payı tahakkuk ettirilerek belirlenir.

c. Zararın miktarı, ilgili Bakanlık ve Hazine ve Dış Ticaret Müsteşarlığınca

teşebbüs muhasebe kayıtları esas alınarak birlikte tespit edilir.

4. Teşebbüs, müessese ve bağlı ortaklıklara konuları ile ilgili olarak Bakanlar

Kurulunca görev verilebilir. Gerektiğinde bu görev için yapılacak ödeme miktarı

Bakanlar Kurulu Kararı’nca belirtilir. Bu görevden doğan zarar ve mahrum kalınan

kar yukarıdaki esaslar dahilinde Hazine’ce karşılanır.” denilmektedir.

REKABET KURUMU 5

Söz konusu kararname kamu iktisadi teşebbüsleri olan Türkiye Elektrik Üretim İletim A.Ş. (TEAŞ) ve TEDAŞ'ı kendi işletmelerinde ürettikleri elektrik enerjisinin ve bu enerjinin satışı sırasında verilen hizmetin fiyatının belirlenmesi konusunda yetkili kılmaktadır. Fakat elektrik enerjisi fiyat tespitinin gerektiğinde Bakanlar Kurulu'nca yapılabileceği belirtilmektedir.

3154 sayılı Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı'nın Teşkilat ve Görevleri Hakkındaki Kanun'un 2. ve 28. maddelerine dayanılarak hazırlanan Elektrik Tarifeleri Yönetmeliği'nin (Yönetmelik) amacı ise, TEAŞ, TEDAŞ ile "Türkiye Elektrik Kurumu Dışındaki Kuruluşların Elektrik Üretimi, İletimi, Dağıtımı ve Ticareti ile Görevlendirilmesi Hakkında 3096 sayılı Kanun" ve bu Kanun uyarınca yayımlanan yönetmeliklere göre kurulan şirketlerin abonelere elektrik enerjisi satış esasları ile tarife esaslarını belirlemek, elektrik enerjisi satış tarifelerini onaylamak ve uygulamasını kontrol etmektir.

Söz konusu Yönetmelik'te elektrik enerjisi satış tarifelerinin tespitinde göz önünde bulundurulması gereken hususlar, yıllık işletme giderleri ve gelirler olarak belirlenmiştir. Yıllık işletme gider kalemleri; dışarıdan satın alınan elektrik enerjisi, yakıt, malzeme, personel, bakım ve onarım, su kullanma hakkı ve çeşitli giderler ile vergi, resim ve harçlar, işletme hakkı devir bedeli, teknik amortisman, sermaye amortismanı, ödemeler vb. harcamalardan oluşmaktadır.

Gelirler ise toplam enerji gelirleri (aktif enerji geliri, reaktif enerji geliri, güç ve güç aşımı geliri) ve diğer gelir (iştiraklerden gelirler; faiz, ceza gibi faaliyet dışı gelirler; vb.) kalemlerinden oluşmaktadır.

Yönetmeliğin 6. maddesinde:

“… Kamu İktisadi Teşebbüsleri Hakkında 233 sayılı Kanun Hükmünde Kararname

gereğince, Teşekkülce (TEAŞ, TEDAŞ) hazırlanan elektrik enerjisi satış tarifeleri,

Teşekkülün Yönetim Kurulu Kararı alındıktan sonra radyo, televizyon, basın ve

benzeri aracılığı ile halka duyurulur. Yürürlüğe konulan tarife ve Yönetmelikte

bedelleri belirtilmemiş olan bölümlerle ilgili alınan Yönetim Kurulu Kararları

Bakanlığa gönderilir.

Şirket (3096 sayılı Kanun ve bu Kanun uyarınca yayımlanan yönetmeliklere göre kurulmuş olan şirket) tarafından hazırlanan elektrik enerjisi satış tarifesi; Bakanlık onayı alındıktan sonra radyo, televizyon, basın ve benzeri aracılığı ile halka duyurularak Bakanlık onay yazısında belirtilen tarihten itibaren uygulamaya konulur.” ifadesi yer almaktadır.

Yönetmeliğin elektrik enerjisi satış tarifesinin onayına ilişkin 8. maddesinde ise aşağıdaki ifadelere yer verilmiştir:

“Görevli Şirketçe (3096 sayılı Kanun ve bu Kanun uyarınca yayımlanan

yönetmeliklere göre kurulmuş olan şirket) 7. maddede belirlenen esaslara göre

tespit edilen tarife, Bakanlığın onayından sonra ve onay yazısında belirtilen

tarihten itibaren yürürlüğe girer.

Şirket giderlerinde, satacakları elektrik enerjisi maliyetlerini etkileyecek ölçüde

meydana gelebilecek önemli değişiklikler nedeniyle yeniden düzenleyecekleri tarife

REKABET KURUMU 6

tekliflerini yönetim kurulu kararı alındıktan sonra gerekçeleriyle birlikte, incelenmek

ve onaylanmak üzere Bakanlığa gönderir.

Bakanlıkca, Yönetmeliğin, 6. ve 7. maddeleri hükümleri doğrultusunda şirket

tarifeleri üzerinde gerekli incelemeler yapıldıktan sonra, değiştirilmesi gereken

bölümler ve bunlara ilave olarak isteyeceği diğer bilgiler varsa ilgili şirketten istenir

ve gerekli düzeltmeler yapıldıktan sonra onaylanarak, onay tarihinden itibaren

yürürlüğe konulmak üzere şirkete gönderilir.”

Abonelerin ödeyeceği elektrik faturası bedelini hesaplamak için ise, satış tarifelerinde belirlenmiş olan elektrik birim fiyatı ile abonenin tükettiği elektrik miktarı çarpıldıktan sonra belirlenen miktara önce (abone gruplarına göre %1 ile %5 oranında değişen oranlarda) Belediye Tüketim Vergisi, sonra Katma Değer Vergisi (şu anda bu oran %18’dir ve bu oranının artırılması veya düşürülmesinde Bakanlar Kurulu yetkilidir.) eklenmekte daha sonra bu miktara güç bedeli (abone gruplarına göre 1 milyon TL ile 10 milyon TL arasında değişen oranlarda) ilave edilmektedir.

Elektrik Tarifeleri Yönetmeliği uyarınca, TEDAŞ ve söz konusu teşebbüsler (maliyetlerini göz önünde bulundurarak) aylık bazda, fiyat tarifelerini belirlemekte; TEDAŞ tarifeleri, TEDAŞ Yönetim Kurulu kararının ardından halka duyurularak Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı’na gönderilmekte; diğer dağıtım şirketlerine ait tarifeler ise Bakanlık onayı alındıktan sonra halka duyurularak Bakanlık onay yazısında belirtilen tarihten sonra uygulamaya konulmaktadır. Mevcut durumda TEDAŞ dışındaki dağıtım şirketleri, TEDAŞ’ın uyguladığı tarifeleri tüm tüketici grupları için aynen benimsedikleri için"ulusal bir fiyat" tarifesinin varlığından bahsetmek mümkündür.

H.2.2. Aşırı Fiyatlama

Aşırı fiyatın tespit edilebilmesi için öncelikle belirli bir teşebbüs ya da teşebbüs grubunun ilgili pazarda bir pazar gücüne ulaştığının, ikinci aşamada ise pazarda oluşan fiyatın rekabetçi fiyatın üzerinde olduğunun belirlenmesi gerekmektedir. Fiyatın marjinal maliyet ile ilişkisi ilgili pazarda oluşan fiyatın rekabetçi olup olmadığını göstermektedir. Ancak elektrik dağıtımı gibi sabit yatırımları yüksek endüstrilerde fiyat-marjinal maliyet eşitliği teşebbüslerin pazardaki faaliyetlerini sürdürmesi için yeterli bir getiri oranı sağlamadığından, ortalama maliyete eşit bir fiyat etkin bir fiyat olarak değerlendirilebilir. Bu çerçevede, birim fiyatın sürekli bir şekilde ortalama maliyetin üzerinde seyretmesi söz konusu teşebbüsün yüksek bir kâr oranına sahip olduğunu göstermekte ve bu durum aşırı fiyatlamaya ilişkin önemli bir bulguyu ifade etmektedir. Pazara giriş engellerinin bulunduğu endüstrilerde bu tür bir fiyatlama hakim durumu kötüye kullanma hali olarak değerlendirilebilir. Ancak, aşırı bir fiyatlamanın ortaya konulmasında önemli sorunlar mevcuttur. Öncelikle ne tür bir kâr oranının yüksek olduğu oldukça tartışmalıdır. İkinci olarak, tüketiciler ya da ürünler arasında çapraz sübvansiyonun söz konusu olduğu pazarlarda fiyat-maliyet ilişkisini tespit etmek olanaksızlaşmaktadır. Öte yandan düşük bir kâr oranı, ilgili teşebbüs ya da teşebbüslerin etkin çalıştığı anlamına gelmemektedir. Bu çerçevede, yalnızca fiyat- maliyet arasındaki marjın incelenmesi analizi yetersiz kılmakta ve aşırı fiyatlama kapsamında üretimdeki etkinsizliğin de değerlendirilmesi gerekmektedir.

REKABET KURUMU 7

Fiyatın aşırı olup olmadığının tesbiti ancak “karşılaştırmalı fiyat/etkinlik analizleri” ile açıklığa kavuşturulabilecek bir husus olup, bu tür analizlerde kullanılan yöntemler ise temel olarak iki başlık altında toplanmaktadır.

İlk yöntem, belirli bir zaman aralığında fiyat artışının ortalama maliyet artışından daha hızlı artıp artmadığının tespitidir. Bu amaçla girdi fiyatlarının, son ürün içindeki girdilerin katma değerleri dikkate alınarak ağırlıklandırılması ile elde edilen bir girdi fiyat serisinin, son ürün fiyat endeksleri ile karşılaştırılması en sağlıklı yoldur. Ancak bu analizin yapılamaması halinde, ürün fiyat endeksinin, tüketici fiyat endeksi ya da büyüme oranı hızı gibi deflatörlerle karşılaştırılması da genel bir fikir verecek niteliktedir.

İkinci yöntem ise farklı coğrafi pazarlarda (bölgesel, ulusal ya da uluslar arası düzeyde) faaliyet gösteren ve aynı mal veya hizmeti üreten teşebbüslerin fiyatlarının ya da maliyetlerinin karşılaştırılmasıdır. Genelde ulusal düzeyde karşılaştırabilir firmaların bulunmaması, uluslar arası karşılaştırmaları önemli kılmaktadır. Ancak bu durumda analizin anlamlı sonuçlar verebilmesi için ülkeler arasındaki enflasyon oranları, kur ve vergi farkları gibi farklılıklardan arındırılması ve karşılaştırılabilir fiyat endekslerinin elde edilmesi gerekmektedir.

H.2.3. Değerlendirme

Elektrik dağıtım ve perakende satış pazarında, TEDAŞ ve 3096 sayılı Kanun uyarınca izin verilen dört adet özel teşebbüs (Kayseri ve Civarı Elektrik T.A.Ş., Aktaş Elektrik Ticaret A.Ş., Çukurova Elektrik A.Ş. ve Kepez Elektrik A.Ş) faaliyet göstermektedir. (TEDAŞ’ın faaliyet gösterdiği bazı dağıtım bölgelerinde faaliyet gösterebilmeleri için bazı şirketlerle imtiyaz sözleşmesi imzalanmış olmasına rağmen henüz devir sözleşmeleri imzalanmamış, dolayısıyla tam olarak devirler gerçekleşmemiştir.)

Kurumumuza şikayet edilen taraflardan Başkent ve Bedaş dağıtım müesseseleri sırasıyla Ankara-Kırıkkale ve İstanbul Avrupa Yakasında elektrik dağıtım faaliyetini yürüten TEDAŞ’ın bağlı ortaklıklarıdır. Öte yandan, şikayet edilen diğer şirket olan ve 24.8.1989 tarih ve 89/14393 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile İstanbul ili Anadolu yakasında elektrik dağıtımı ile görevlendirilen Aktaş'ın imtiyaz sözleşmesi 27.3.2002 tarihinde Danıştay tarafından iptal edilmiş, takip eden günlerde dağıtım faaliyetleri TEDAŞ tarafından devralınarak hesaplarına el konulmuştur. Bu nedenle, yapılan analizlere Aktaş dahil edilmemiş ve değerlendirme TEDAŞ ile sınırlı tutulmuştur.

TEDAŞ, Adana ilinin bir kısmı, Kayseri ilinin tamamı ve Antalya ilinin bir kısmı hariç olmak üzere, tüm illerdeki elektrik dağıtım faaliyetini dağıtım müesseseleri ve bağlı ortaklıklar şeklindeki bir teşkilatlanmayla yürütmektedir. Dağıtım müesseseleri ile bağlı ortaklıklar arasında herhangi bir hukuki statü farklılığı söz konusu değildir. Aralarındaki fark müesseselerin tek bir ilde, bağlı ortaklıkların ise bir ilin bir kısmı (örneğin Bedaş - İstanbul Avrupa Yakası ) ya da birkaç ili kapsayan bölgelerde (örneğin Karaelmas – Zonguldak, Çankırı, Karabük, Bartın) faaliyet göstermesidir. TEDAŞ incelemeye konu illerde elektrik dağıtım hakkına münhasıran sahip olduğundan her dağıtım ili ya da bölgesi bazında hakim durumdadır.

REKABET KURUMU 8

Önaraştırma çerçevesinde yapılan incelemede, şebekedeki kayıp/kaçak oranlarının oldukça yüksek olduğu, 2001 yılında kayıp/kaçak oranlarının satın alınan elektrik miktarının %21.4’ünü oluşturduğu görülmüştür. Kaçak elektrik miktarını düşürmenin en önemli araçları daha sıkı bir denetim ve yeni yatırım yapmaktır. Ancak, TEDAŞ yetkilileri yeterli denetimi yapacak sayıda eleman istihdam edemediklerini, yeni yatırımların yapılabilmesi için de yeterli ödenek alamadıklarını ifade etmiştir. Ayrıca, 2001 yılında satın alınan enerjinin %5.2’si sokak, cami, vb. yerlerin herhangi bir bedel talep edilmeksizin aydınlatılması için kullanılmaktadır. TEDAŞ dağıttığı enerjinin sadece %73.4’ünü tahsil edebilmektedir.

TEDAŞ’ın gelir tablosu incelendiğinde ise, 2001 yılı içerisinde esas faaliyetinden (elektrik dağıtımı) zarar ettiği (63,6 trilyon TL), diğer gelir- gider kalemleri ve kanuni yükümlülüklerinin hesaplanması sonrasında ise net olarak 34,6 trilyon TL kar ettiği görülmektedir. TEDAŞ’ın 2001 yılında net karı, net satış hasılatının sadece %0.66’sı dolayındadır.

H.2.3.1. Fiyat – Kâr Marjı Analizi

TEDAŞ’ın faaliyetlerine ilişkin her il-bölge bazındaki maliyetleri birbirinden farklıdır. Buna karşılık fiyat tarifeleri ulusal düzeyde oluşturulmakta ve aşağıdaki tabloda da yer verildiği üzere elektriğin kullanım alanlarına göre farklılık göstermektedir.

Sanayi Kalkınmada öncelikli iller 65.297

Diğer iller 70.188 Endüksiyon ve Ark Ocakları 62.501

B) Tek Terimli Tarife (Tek terimli tarife, çektiği gücün

bedelini ödeyen abonelere uygulanan tarifedir.)

Ticarethane-Resmi Daire-Yazıhane-Şantiye ve Geçici Aboneler 98.910

Hayır Kurumları, Resmi Sağlık Kuruluşları, Spor Tesisleri 66.223

REKABET KURUMU 9

TABLO-2: TEDAŞ’ın 2000 Yılı Tarifesi

A) Çift Terimli Tarife Yıllık Ortalama Fiyat

(TL/kWh)

Sanayi Kalkınmada öncelikli iller 33.141

Diğer iller 36.400 Endüksiyon ve Ark Ocakları 31.394

B) Tek Terimli Tarife

Ticarethane-Resmi Daire-Yazıhane-Şantiye ve Geçici Aboneler 51.346

Hayır Kurumları, Resmi Sağlık Kuruluşları, Spor Tesisleri 32.680

Dosya mevcudu bilgilerden, 2000 yılı itibarıyla ülkemizde tüketilen 98.295.712 MWh’lik elektriğin, %50’sinin sanayi kesimi, %24’ünün meskenler, %10’unun ticarethaneler, %4’ünün resmi daireler ve %12’sinin diğer kesim tarafından kullanıldığı, bu nedenle yapılan değerlendirmelerde daha ziyade sanayiye ve meskenlere yönelik fiyatların dikkate alınarak, kâr marjlarının bu çerçevede incelendiği anlaşılmıştır.

Maliyetlerin her il-bölge için farklılaşması nedeniyle öncelikle il-bölge bazındaki ortalama maliyetlere, daha sonra konsolide maliyetlere göre değerlendirme yapılmıştır. Bu amaçla, en yüksek tüketimi olan üç il-bölge ve kayıp/kaçak oranları en yüksek olan bölgelerden üç il olmak üzere altı dağıtım müessesesi ve bağlı ortaklık örnek olarak seçilmiştir. Söz konusu işletmelere yönelik 2000 yılı maliyet bilgileri aşağıdaki şekildedir:

REKABET KURUMU 10

TABLO-3: 2000 yılı Maliyet Bilgileri

Toplam Gider Net Tüketim  Ortalama Birim Genel Ortalama

(TG) (NT) Maliyet (TG/NT) Fiyatlar

-Milyon TL- -MWh- -TL/kWh- -TL/kWh-

Başkent (Ankara-

196.484.093 4.982.751 39.432 40.311

Kırıkkale)

Bedaş (İstanbul

 Net Tüketim faturalandırılabilen tüketimi ifade etmektedir. Brüt tüketim (sistemden çekilen enerji) ile net tüketim arasındaki fark kayıp-kaçak miktarını vermektedir.

Yukarıdaki verilerden de anlaşılacağı üzere, üç büyük ildeki dağıtım işletmeleri yaklaşık %2-5 kar marjı aralığında faaliyet göstermekte; buna karşılık doğu illerindeki işletmeler net bir faaliyet zararı ile karşı karşıya kalmaktadır. Esas itibarıyla, Türkiye tüketiminin yaklaşık %50’sinin sanayiye ait olması nedeniyle sanayi fiyatları dikkate alındığında, söz konusu fiyatların diğer üç büyük il dağıtım işletmesinin ortalama maliyetlerine yakın ya da maliyetlerinin altında kaldığı görülmektedir. Nitekim TEDAŞ, 2000 yılı konsolide verilerine göre aynı yıl yaklaşık 222 trilyon TL. tutarında zarar etmiştir.

Tablo-1, Tablo-2 ve Tablo-3’teki veriler dikkate alındığında, TEDAŞ’ın fiyatlamasında iki yönlü çapraz sübvansiyonun bulunduğu, bu sübvansiyonlardan ilkinin tüketici grupları arasında (ticarethanelerden sanayi ve meskenlere doğru), ikincisinin ise bölgeler arasında (diğer illerden doğu illerine doğru) olduğu anlaşılmıştır. TEDAŞ’ın fiyatlamasındaki bu etkinsizlikte, gelir dağılımı, bölgesel kalkınma, Doğu ve Güneydoğu illerimizde geçmiş yıllardaki güvenlik sorunu gibi parametrelerin temel bir rol oynadığı düşünülmektedir.

Önaraştırma sürecinde yapılan fiyat analizi çerçevesinde incelenen ikinci husus, 2001 yılında elektrik fiyatlarındaki artışın enflasyon oranının oldukça üzerinde olduğuna ilişkin iddialara yöneliktir. TEDAŞ yetkilileri anılan iddialara ilişkin olarak elektrik fiyatlarındaki artışın genelde enflasyon oranının altında ya da bu oranlara yakın seyrettiğini, ancak 2001 yılında IMF’ye verilen niyet mektubu çerçevesinde fiyatlardaki artışın ABD doları kurunun artışına endekslendiğini ifade etmişlerdir. Dosya mevcudu bilgilerden, 2001 yılı için toptan eşya fiyatlarındaki artışın %89, elektrik fiyatlarındaki artışın %122 ve ABD doları kurundaki artışın %117 olduğu anlaşılmaktadır. 1994-2001 yılları arasında genel eğilimin görülebilmesi amacıyla, T.C.Merkez Bankası’nın yayımladığı toptan eşya fiyat endeksleri (TEFE), ABD doları kuru ile elektrik fiyatları endeksleri dikkate alınarak ve 1994 Ocak ayı endeksi 100 kabul edilerek yapılan hesaplama sonucunda elde edilen grafiğe aşağıda yer verilmiştir.

REKABET KURUMU 11

GRAFİK-1

12000

10000

T EFE

8000 DOLA R

E LEK T RİK

6000

ENDEKS

4000

2000

0

Oca.94 May.94 Eyl.94 Oca.95 May.95 Eyl.95 Oca.96 May.96 Eyl.96 Oca.97 May.97 Eyl.97 Oca.98 May.98 Eyl.98 Oca.99 May.99 Eyl.99 Oca.00 May.00 Eyl.00 Oca.01 May.01 Eyl.01

AY LAR (94 Ocak=100)

Yukarıda yer verilen grafikten, yıllar itibarıyla elektrik fiyatlarındaki artışın, son yılın ilk iki çeyreği hariç, TEDAŞ yetkililerinin de ifade ettiği gibi enflasyon oranlarının altında ya da civarında seyrettiği anlaşılmaktadır.

Fiyat analizinin üçüncü bölümünde Türkiye ile birlikte bazı OECD ülkelerinde sanayiye ve meskene yönelik olarak uygulanan dolar bazında yıllık ortalama elektrik satış fiyatlarına yer verilmiştir.

TABLO-4: Yıllık Ortalama Elektrik Satış Fiyatları Kıyaslaması

Cent/kWh Sanayi Mesken S/M

1999 2000 1999 2000 2000

REKABET KURUMU 12

Tablo-4’de görülen fiyatlar nominal değerler olup, karşılaştırılabilir fiyatların elde edilebilmesi için satın alma paritesinin dikkate alınması, bu şekilde yapılacak bir karşılaştırmada öncelikle her ülkenin vergi oranı farklılıklarına ve toptan ya da tüketici fiyatları endekslerine göre arındırmalar yapılması gerekmekle birlikte, bu aşamada sadece Türkiye’de sanayiye yönelik fiyatların mesken fiyatlarına göre diğer ülkelere kıyasla daha pahalı olduğu yorumu yapılabilmektedir.

Yukarıda yer verilen bilgiler çerçevesinde, TEDAŞ’ın aşırı kâr ettiğine ve devalüasyonun yaşandığı 2001 yılı hariç olmak üzere, yıllar itibarıyla enflasyon oranlarının üzerinde fiyat artışları yaptığına ilişkin herhangi bir bulguya rastlanılmadığı kanaatine varılmıştır.

H.2.3.2. Maliyet Etkinliği Analizi

Aynı fiyat seviyesinde satış yapan, ancak biri daha düşük maliyet ve yüksek kar marjları ile, diğeri ise yüksek maliyetler ve düşük kar marjları ile faaliyet gösteren iki teşebbüsün de aynı ölçüde etkinsiz olduğu dikkate alındığında, maliyet etkinsizliğinin bir bakıma aşırı fiyatlama olarak değerlendirilebileceği ifade edilebilir.

Karşılaştırılabilir rekabetçi bir pazar mevcut değilse, kıyaslama yöntemi teşebbüslerin etkin olup olmadığına ilişkin analizlerde kullanılan önemli bir yöntem olarak ortaya çıkmaktadır. Dosya mevcudu bilgilerden, anılan işletmeler arasındaki etkinlik farklarının, TEDAŞ’ın maliyet etkinsizliğine ilişkin kesin bir bulgu teşkil etmeyeceği, ancak buna yönelik bir işaret olarak değerlendirilebileceği, bu amaçla, İngiliz düzenleyeci kurumunun (OFGEM), 1998-2000 fiyat kontrol döneminde elektrik dağıtım şirketlerinin fiyatlarını belirlemek için kullandığı kıyaslama (benchmarking) modelinin örnek alınarak, TEDAŞ işletmelerinin analizi için uyarlandığı anlaşılmıştır. H.2.3.2.1. Model

H.2.3.2.1.1.Değişkenler

a. Bağımlı Değişken (Y): İşletmelerin kontrol edebildiği giderler toplamı, modelin

bağımlı değişkenini oluşturmaktadır. Bu değişken, ödenen enerji bedeli, personel

giderleri ve diğer işletme giderleri kalemlerinin toplamından oluşmaktadır.

b. Bağımsız Değişken (X): İşletmelerin kontrol edebileceği maliyetlerin temel nedeni

olduğu varsayılan üç ana kaleme- ilgili bölgedeki müşteri sayısı, tüketilen enerji

miktarı ve dağıtım hattı uzunluğuna-, belirli ağırlıklar verilmek suretiyle

oluşturulan birleşik değişkeni ifade etmektedir.

H.2.3.2.1.2. Data

Türkiye’de iller arasındaki muhtemel etkinlik farklılıklarından yola çıkarak yapılan regresyon çalışmasında, 2000 yılı itibarıyla yıllık elektrik tüketimi en yüksek olan toplam 14 elektrik dağıtım bölgesinden 13’üne (Aktaş hariç) ait veriler kullanılmıştır.

Modelde bağımlı değişken olarak işletmelerin toplam giderleri (milyon TL olarak) alınmıştır. Bu giderlerin gerekçesini oluşturduğu varsayılan üç temel değişkenden ikisi olan tüketilen enerji miktarı ve dağıtım hattının uzunluğunun kişi başına düşen miktarları hesaplanmış ve bunların ortalamadan yüzdesel farkları (dU/U, dL/L) bölgelerdeki gerçek müşteri sayılarına %25 (“b”, “c” katsayıları)

REKABET KURUMU 13

oranında etkilemek suretiyle, birleşik–bağımsız değişken olan “uyarlanmış müşteri sayılarına” ulaşılmıştır. Yapılan uyarlamalar gereği, işletmelerin giderlerinin, elde edilen uyarlanmış müşteri sayıları ile doğrusal bir ilişkisi olması gerektiği beklenmektir. Bu sebeple, bu iki değişken kullanılmak suretiyle aralarında olması beklenen ilişki; Y =  +  X şeklinde ifade edilmiş ve lineer regresyon uygulanmıştır. Regresyon sonucunda elde edilen  katsayısı uyarlanmış müşteri sayısı ile işletmelerin değişken giderleri arasındaki ilişkiyi gösterecektir.

H.2.3.2.2. Regresyonun Yorumu

Regresyon sonucunda elde edilen  katsayısı yaklaşık 181,4298 olarak elde edilmiştir. Söz konusu rakam, 2000 yılı itibarıyla müşteri başına düşen toplam değişken maliyetin ortalama 181 milyon TL civarında gerçekleştiğini göstermektedir. Buna göre, bu tutarın altında maliyetle hizmet veren dağıtım işletmelerinin görece daha etkin olduğunu, rakamın üzerinde maliyetle hizmet veren dağıtım işletmelerinin ise yine görece etkinsiz faaliyet gösterdiğini söylemek mümkündür. Aşağıda yer verilen grafik, işletmeler arasındaki etkinlik farklarını daha açık bir şekilde ortaya

Modelin dayandığı varsayımlar ve elde edilen veriler çerçevesinde aşağıdaki sonuçlara ulaşılmıştır.

Grafiğe göre doğrusal çizginin (ortalamanın) altında kalan dağıtım işletmeleri görece olarak etkin, üstünde kalan işletmeler ise görece olarak etkinsiz faaliyet göstermektedir. Bu çerçevede, Antalya, Başkent, Meram dağıtım işletmeleri birinci

REKABET KURUMU 14

gruba; Körfez, Antep, Trakya, İzmir dağıtım işletmeleri ikinci gruba dahil olduğu, geriye kalan işletmeler ise ortalamaya yakın bir etkinlikle faaliyet gösterdiği anlaşılmıştır.

İkinci olarak, işletmeler arasında kayıp-kaçak oranı bakımından en düşük oranlardan birine sahip olan İzmir dağıtım müessesesinin, grafikte görece etkinsiz gözükmesi, maliyet farklarını açıklayan tek unsurun kayıp-kaçak olmadığına; diğer gider kalemlerindeki (örneğin personel giderlerindeki) etkinliğin önemli maliyet farkları yarattığına ilişkin bir bulgu olarak değerlendirilebilir.

Dosya mevcudu bilgi ve belgelerden; TEDAŞ’ın son yıllarda faaliyetlerinden zarar ettiği hususu dikkate alındığında, olası bir aşırı fiyatlamanın, temelde maliyet etkinsizliğinin bir sonucu olarak ortaya çıkabileceği, bu yöndeki verilerin, aşırı fiyatlamaya yönelik kesin bulgular olarak kabul edilmesi halinde, sorunun ancak maliyetleri düşürmeye yönelik mekanizmaların geliştirilmesiyle çözülebileceği, bu işlevin ise Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu’na ait olduğu; maliyetlerdeki etkinliğin endüstriyi yeniden yapılandırma, özelleştirme, fiyat regülasyonu gibi bir dizi yapısal önlemle birlikte değerlendirilmesi gerektiği kanaatine varılmıştır.

I- SONUÇ

Yukarıda yer verilen değerlendirmeler çerçevesinde, önaraştırmaya konu iddialara yönelik olarak bir soruşturma açılmasına gerek bulunmadığına; şikayetlerin reddine OY ÇOKLUĞU ile karar verilmiştir.

KARŞI OY AÇIKLAMASI

30.04.2002 Tarih ve 02-26/262-102 sayılı, bazı Elektrik Dağıtım Şirketleri ile ilgili Kurul kararına, aşağıdaki nedenlerle katılmıyoruz.

Önaraştırma raporundan anlaşılacağı üzere, iddia önemli fakat ulaşılabilen deliller yeterli değildir.Sadece maliyet yapısının bile anlaşılabilmesi için, konuya yönelik geniş bir araştırma yapılması gerekir. Örnek olarak Tedaş’ın kullandığı Banka kredilerine ödenen faizin, maliyete yansıyıp yansımadığı, yansıyor ise etki boyutu, önaraştırmada incelenmemiştir.

Yeterli incelemelerin yapılamadığı bu aşamada, nihai bir karara ulaşılamayacağı için soruşturma açılarak ihlal iddialarının incelenmesi gerektiği görüşündeyiz.

İsmet CANTÜRK Kubilay ATASAYAR

Kurul Üyesi Kurul Üyesi

REKABET KURUMU 15